農業保險 政府與市場的探戈

今年我國南方的特大低溫雨雪災害給農業生產造成的損失，據估算達250-500億元。“要積極發展農業保險，擴大農業政策性保險試點范圍”是今年兩會政府工作報告中重點提出的內容。

2007年，中央財政曾撥付10億元保險保費補貼資金在吉林、四川等六省區開展政策性農業試點工作。國家減災委專家委副主任史培軍在接受記者采訪時表示，2008年要在上述基礎上進一步擴大農業政策性試點范圍，必須將政府的手段和市場的手段結合起來，通過市場化手段參與自然災害風險管理，共同推動農業保險的運行。

整合公共財政資源

我國是一個自然災害頻發的國家，每年因災損失高達數千億元。從1990年以來，中國的自然災害造成的損失在波動中增長。農業是最易受自然災害影響的產業，農業自然災害保險被認為是難以通過商業保險進行風險轉移的領域。

史培軍分析，目前我國財政投入主要通過四條途徑來防范、抗擊農業自然災害的風險。

第一部分是對安全建設的投入。這部分投入作為基礎設施建設投資的組成部分，用于水利、電力、通訊、交通、工礦、城鎮等安全建設，一般由各級政府統籌。

第二部分是部門對救災救濟的投入。通常由民政部和財政部會商災情，主要補償災害應急中的轉移安置和災后的恢復重建。

第三部分是對應急管理系統的投入。應急管理機制的創立起始于2003年的非典，已逐步覆蓋自然災害、生產事故、公共衛生、社會治安等各種突發事件。

第四部分是財政直接參與的風險管理。比如去年中央拿出10個億用于農業保險保費補貼，拿出11個億用于能繁母豬保險保費補貼。

盡管自然災害的風險常常不可預料，但是史培軍認為，許多風險是可以通過安全建設和應急管理能力的提高而化解或者減輕。政策性保險是整個風險防范體系的一個重要組成部分，而不是全部，如果單純地依靠政策性農業保險保障農民利益，這是舍本求末。惟有整合全部的防范災害風險的公共財政資源，提高設防能力、應急管理和社會保障能力，才能合理地發揮政策性保險的作用。

“大數法則”

在2007年的政策性農業保險試點中，吉林省遇到歷史罕見的旱災，保險公司出現超賠。吉林在我國第一年試點工作中尚未設立巨災風險基金，令保險公司的超賠面臨難以落實的窘境。湖南南部去年先旱后澇，農業基礎設施也比較落后，給財政和保險公司帶來相當大的壓力。

史培軍認為，正在實施的政策性農業保險有許多改進之處。

他說：“實施農業保險的前提是，農業基礎設施的設防能力必須達到一定水準，最低也能抵抗十年一遇的自然災害，否則只是一種變相的財政補貼，無法積累基金，抵抗自然災害。單純依靠補貼保費，農業政策性保險缺乏可持續性?！?/p>

史培軍建議要認真核算風險，不贊成對基礎設施差的農田進行保險。“保險體現的是‘大數法則’，出險應是小概率事件，只有這樣，保險公司才能積累起來資金規模，抵抗巨災風險?！?/p>

可持續發展之路

目前政策性農業保險是以戶為單位來投保，政府將保費補貼給農民。史培軍建議，可以把基本農田核準為一個建制單位來投保，比如按照縣為單位來投保。保險公司首先要求縣級政府把農田的設防水平達到抵御幾十年一遇自然災害的能力，然后以縣為單位集體承保。中央、地方財政將保費交給保險公司。農民在豐年的時候，向政府上交糧食抵償一定比例的保費，在災年的時候，政府把保險公司賠付的錢補償給農民。

一家一戶的投保效率非常低，而且賠付成本高。史培軍告訴記者：“這次雪災后，湖南賠付成本和賠付差不多，保險公司不愿意一家一戶地投保。浙江湖州農房保險的經驗就是以一個鄉為單位進行投保，鄉里如果一戶不參加，整個鄉就無法投保。臺風過后，保險公司對投保的鄉進行理賠，既提高效率，又保證了農民的利益?！?/p>

史培軍告訴記者，很多國家都建立了巨災保險制度，在設立巨災賠償基金、再保險安排等方面給予財稅政策支持。同時，通過資本市場提升保險業的巨災承保能力，推出巨災債券等創新產品。

他建議，商業保險公司經營政策性農業保險的同時，在財務上應實行單獨管理、單獨核算。政策性農險的保費收入只用于政策性農險的賠款支出，當年有盈余，滾存下年，作為今后的賠款積累。同時，對商業保險公司經營的政策性農業保險業務免征營業稅和所得稅。對再保險公司經營的農業巨災再保險業務也免征營業稅和所得稅。

中央財政每年按當年農險保費收入的一定比例撥付建立農業保險巨災準備金。巨災準備金可由國家控股的再保險公司代為經營。

政府還可以成立擔保基金，當保險公司超賠到一定程度以后，對超賠部分提供貼息擔保貸款。允許保險公司在國際市場發行巨災債券，籌集巨災防范的資金，將風險分散到世界上。

史培軍表示，理想的巨災保險模式，就是整合社區、政府、保險公司、全球再保險公司、全球資本市場等所有減災資源為一體，災區減災能力達到一定水平條件下的綜合災害風險分擔機制，這需要中國政府出臺更多更積極的財政、稅收與金融政策給予支持。