增強(qiáng)國庫集中支付制度運(yùn)行效益探析

摘要：實(shí)行國庫集中支付制度以來，我國的財(cái)政收支效益得到了極大的改進(jìn)，實(shí)踐證明這個制度是一個有益于并且適合我國現(xiàn)階段乃至今后一定時期發(fā)展的財(cái)政收支運(yùn)行方式。然而，由于多方面的原因，國庫集中支付制度從實(shí)施至今，仍然還是存在一些問題。因此，本文立足于國庫集中支付制度效益的分析，進(jìn)而對其存在的體系和制度問題提出建議和改進(jìn)的措施。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付；制度；效益

一、概述

2001年2月28日，國務(wù)院第95次總理辦公會批準(zhǔn)了財(cái)政部上報(bào)的《財(cái)政國庫管理制度改革方案》，宣布我國財(cái)政國庫管理改革正式啟動，到目前為止中央所屬的一級、二級預(yù)算單位基本全部納入國庫集中支付改革范圍以內(nèi)了。我們知道國庫集中支付制度是我國財(cái)政制度三項(xiàng)改革的重點(diǎn)之一，是預(yù)算支出管理制度改革的核心內(nèi)容之一，是財(cái)政收支本身對財(cái)政資金賬戶設(shè)置和收支撥付方式的根本性變革，也是國際推行的財(cái)政支付制度做法之一。因此，實(shí)施好國庫集中支付制度對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言意義重大。

國庫集中支付制度指的是將政府所有財(cái)政性資金(包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金)集中在國庫或國庫指定的代理行開設(shè)賬戶，同時所有財(cái)政支出(包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外支出)均通過這一賬戶進(jìn)行撥付。收入直接繳入國庫或財(cái)政專戶，支出由國庫直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，是“直通車”式的撥付，不再經(jīng)過主管部門層層下?lián)堋Ｗ罱K實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的直線管理，提高財(cái)政收支制度的根本效率。推行國庫集中支付制度根本上就是要改變過去那種分散支付的做法，從根本上解決財(cái)政資金多環(huán)節(jié)支付，多頭管理，多戶頭存放的弊端，提高財(cái)政資金的使用效益，降低財(cái)政資金運(yùn)行成本，真實(shí)反映財(cái)政資金，提高資金到位速度。正是基于國庫集中支付制度實(shí)施幾年以來的效益思考，本文在考察完現(xiàn)今國庫集中支付制度實(shí)行現(xiàn)狀的問題以后，在分析存在相關(guān)問題的基礎(chǔ)上，針對國庫集中支付制度可以提高運(yùn)行的效益途徑提出一些看法和政策建議。

二、國庫集中支付制度運(yùn)行現(xiàn)狀

自從我國實(shí)行了國庫集中支付制度以后，這項(xiàng)制度便確立了其在財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的基礎(chǔ)性地位。不僅建立了國庫單一賬戶體系，將所有的財(cái)政資金納入國庫單一賬戶體系進(jìn)行管理，使得財(cái)政支出通過國庫單一賬戶體系直接支付到收款人或用款單位。而且，新型的收支制度也促使建立了新型的財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制。并且以新的賬戶體系和制度設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，形成了財(cái)政資金新的收付方式。

此外，實(shí)施國庫集中支付制度以后也提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率和使用效益。以新型財(cái)政資金運(yùn)作機(jī)制為基礎(chǔ)，通過國庫單一賬戶體系運(yùn)作，改變資金收付方式，財(cái)政資金由“中轉(zhuǎn)”變?yōu)椤爸边_(dá)”；也提高了財(cái)政資金的調(diào)劑使用能力，實(shí)施國庫集中支付制度以后，客觀上增強(qiáng)了中央政府集中資產(chǎn)辦大事的能力，保證重點(diǎn)項(xiàng)目的有效運(yùn)行，增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控的能力。

再者，該制度實(shí)施以后有效地強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范預(yù)算單位的財(cái)政收支行為，有效的預(yù)防單位擠占、挪用和截流財(cái)政資金。實(shí)行國庫集中支付制度后，把對支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制，使各項(xiàng)支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性。同時，由于實(shí)際資金不到單位賬戶，使單位想擠占、挪用和截流財(cái)政資金無可乘之機(jī)。

最后，財(cái)政國庫集中支付制度的實(shí)施有效地規(guī)范了預(yù)算資金的管理，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督。國庫集中支付建立的統(tǒng)一、高效、規(guī)范的預(yù)算資金申請與撥付關(guān)系，進(jìn)一步對預(yù)算資金的管理、使用進(jìn)行監(jiān)督約束；在預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督方面，樹立了依法執(zhí)行預(yù)算觀念。國庫集中支付額度必須嚴(yán)格按部門預(yù)算執(zhí)行，因?yàn)椴块T預(yù)算是經(jīng)人大審議批準(zhǔn)的，所以任何機(jī)構(gòu)和個人必須嚴(yán)格按此執(zhí)行。

三、國庫集中支付制度運(yùn)行存在的問題

1.對于國庫集中支付制度優(yōu)越性的認(rèn)識還不到位

之前的幾十年里我國一直實(shí)行的是分散支付的方式，受其習(xí)慣性的影響，有些部門或有些人，尤其是一些單位的老同志會認(rèn)為實(shí)行國庫集中支付會削弱預(yù)算基層單位的財(cái)務(wù)管理權(quán)限、影響單位的局部利益，甚至取消單位的貨幣資金支配權(quán)或者取消預(yù)算單位的會計(jì)，把國庫集中支付等同于會計(jì)集中核算。實(shí)際上在這一管理模式下，會計(jì)責(zé)任主體不變，單位資金使用權(quán)限不變，實(shí)行國庫集中支付制度有助于規(guī)范財(cái)政支出行為，提高資金使用效率，并將在運(yùn)行過程中與會計(jì)集中核算實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、有效地融合。

2.支付程序太繁瑣

從實(shí)施至今的國庫集中支付制度來看，整個系統(tǒng)的操作環(huán)節(jié)較多，每一個環(huán)節(jié)都相互聯(lián)系，缺一不可。實(shí)際上有些用款計(jì)劃不過是年度預(yù)算數(shù)的均分，這樣的繁瑣程序沒有太大的必要。否則會給基層單位和一些繼續(xù)用款的單位帶來很大的不便的，況且這樣的程序也容易出現(xiàn)核對數(shù)據(jù)的錯誤問題和用款的效率問題。

3.制度實(shí)行中對于財(cái)政預(yù)算外資金的管理還不夠到位

預(yù)算外資金是國家財(cái)政性資金，不是部門和單位的自有資金，但這部分資金目前尚未納入預(yù)算管理，其收入不直接納入國庫，而是由財(cái)政部門實(shí)行收支兩條線管理，收入全部上繳財(cái)政專戶，支出由同級財(cái)政部門從財(cái)政專戶撥付單位因此，要求單位每筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)由財(cái)政部門從國庫存款戶中直接撥付供應(yīng)商是無法實(shí)現(xiàn)的。同時，盡管預(yù)算外資金專戶管理取得了一定的成效，但是也還存在不少的問題，主要包括某些單位執(zhí)行預(yù)算外資金收支兩條線管理不夠徹底仍存在收入過渡戶，某些資金仍游離于財(cái)政專戶管理之外，專戶會計(jì)核算體系不夠健全，各單位存在多頭開戶，代理銀行管理水平不夠高等問題，這些都制約國庫集中支付制度的推行。

4.一些從事國庫集中支付制度相關(guān)人員的素質(zhì)有待提高

實(shí)行國庫集中支付制度，是一項(xiàng)重大財(cái)政管理制度的創(chuàng)新，需要相關(guān)的工作人員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，以便盡快地適應(yīng)工作的需要。由于有些人員尤其是財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)偏低，對國庫支付制度政策理解不到位，執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，使制度不能得到很好的貫徹落實(shí)。從這個意義上講，急需采取有效措施提高有關(guān)人員的綜合素質(zhì)，尤其是在執(zhí)行國家各項(xiàng)政策、法規(guī)制度及國庫集中支付相關(guān)辦法的業(yè)務(wù)能力方面。

5.因電子信息技術(shù)控制的不到位，導(dǎo)致授權(quán)支付監(jiān)督滯后

目前對預(yù)算單位授權(quán)支付的具體內(nèi)容，只能由收付中心通過代理銀行傳遞過來的授權(quán)支付憑證才能知道這些錢到底用到哪里了，干什么了。容易出現(xiàn)預(yù)算單位先斬后奏和授權(quán)支付中現(xiàn)金提取量過大、次數(shù)過多、大宗購置未通過政府采購等不規(guī)范現(xiàn)象。

四、增進(jìn)國庫集中支付制度運(yùn)行效益的政策建議

1.擴(kuò)大國庫集中支付制度的影響，增強(qiáng)其操作程序的規(guī)范性

實(shí)行國庫集中支付是一次漸進(jìn)式的改革，政策性強(qiáng)，涉及面廣，情況復(fù)雜，因此，各部門以及各單位應(yīng)該要高度重視，充分認(rèn)識到國庫集中支付改革的重要性和迫切性，要摒棄錯誤認(rèn)識和疑慮，盡快轉(zhuǎn)換觀念，增強(qiáng)對財(cái)政資金管理的意識。另外，由于之前實(shí)行的國庫集中支付制度在分散支付制度條件下的相關(guān)法規(guī)已不適應(yīng)新的制度，影響最大的是現(xiàn)行的預(yù)算管理制度、預(yù)算會計(jì)制度和銀行結(jié)算制度。要使改革順利進(jìn)行，必須對涉及的規(guī)章制度進(jìn)行修改以增強(qiáng)其操作的規(guī)范性。各有關(guān)部門應(yīng)對相關(guān)法規(guī)及時進(jìn)行篩選，逐步健全和完善。財(cái)政部門還應(yīng)就會計(jì)核算、資金清算、財(cái)政國庫支付中心內(nèi)部管理和操作程序等問題，會同有關(guān)部門制定相應(yīng)的制度和辦法。

2.深化部門預(yù)算改革，切實(shí)提高編制預(yù)算水平和管理水平

首先，在部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)，在實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，努力做到零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算特別是在編制支出預(yù)算時，應(yīng)從單位當(dāng)年實(shí)際需要出發(fā)，結(jié)合當(dāng)年財(cái)力狀況，來核定具體支出額度，并明確各項(xiàng)支出的方向和用途，專項(xiàng)資金應(yīng)力求細(xì)化到具體項(xiàng)目。只有在細(xì)化了的單位預(yù)算和年初預(yù)算到位的情況下，單位用款計(jì)劃編制準(zhǔn)確，集中支付才能確保單位工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，國庫集中支付制度改革目標(biāo)才能得以順利實(shí)現(xiàn)。

其次，在部門預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束。一方面應(yīng)在集中支付環(huán)節(jié)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生；另一方面建議建立合理、規(guī)范的預(yù)算調(diào)節(jié)機(jī)制，賦予主管單位和財(cái)政部門一定的預(yù)算調(diào)整權(quán)力，使預(yù)算單位在實(shí)際情況發(fā)生變化時，可以快捷、簡便、高效地調(diào)整預(yù)算。這樣既能保證預(yù)算單位按預(yù)算列支，又可以促進(jìn)其預(yù)算編制水平的逐步提高

3.加強(qiáng)相關(guān)人員的培訓(xùn)，提高相關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)

實(shí)行國庫集中支付，是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性、系統(tǒng)性較強(qiáng)的工作，只有使相關(guān)工作人員充分認(rèn)識到這項(xiàng)工作的實(shí)質(zhì)和意義，熟悉了改革的制度規(guī)定和管理辦法，這項(xiàng)改革才稱得上在人員和技術(shù)上得到保障。因此，一定要高度重視人員培訓(xùn)工作，加大力度，創(chuàng)造學(xué)習(xí)的氛圍和培訓(xùn)的條件。有關(guān)人員尤其是財(cái)務(wù)人員不僅要掌握系統(tǒng)的財(cái)政、財(cái)務(wù)方面的專業(yè)知識，熟悉和掌握國家的主要財(cái)政政策，同時，為適應(yīng)信息網(wǎng)絡(luò)化的需要，必須學(xué)習(xí)和掌握先進(jìn)的現(xiàn)代信息管理技術(shù)，敦促自身由核算型向更高層次的核算管理型人才轉(zhuǎn)變。

4.加快信息系統(tǒng)建設(shè)，擴(kuò)展集中支付系統(tǒng)功能

堅(jiān)持應(yīng)用與安全并重的原則，在目前已建成的國庫支付外圍信息交換平臺以及部門財(cái)政直接支付和用款計(jì)劃網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審核支付、網(wǎng)上信息反饋的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴(kuò)大系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍，為財(cái)、稅、庫、行、部門的全面聯(lián)網(wǎng)打下基礎(chǔ)。實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全防范措施，在與部門、人民銀行和代理銀行聯(lián)網(wǎng)后，要將財(cái)政核心業(yè)務(wù)信息與外網(wǎng)相隔離，提高系統(tǒng)安全管理水平。

5.建立健全國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)和國庫集中支付監(jiān)督制約機(jī)制

對財(cái)政資金活動全過程進(jìn)行實(shí)時動態(tài)監(jiān)控，強(qiáng)化資金支付的事前和事中監(jiān)督；建立財(cái)政部門、預(yù)算單位和代理銀行財(cái)政資金支付清算的內(nèi)控管理制度和相互制衡機(jī)制，建立健全財(cái)政外部監(jiān)督管理制度。同時，建立健全的部門內(nèi)部財(cái)務(wù)會計(jì)制約機(jī)制，做到經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)和財(cái)務(wù)會計(jì)事項(xiàng)的相關(guān)人員職責(zé)權(quán)限相互分離、相互制約。

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(作者單位：江蘇省啟東市會計(jì)核算中心)