國庫集中支付制度改革中存在的問題及建議

2001年以來，根據財政部、中國人民銀行聯合印發《財政國庫管理制度改革試點方案》，各級財政國庫集中支付改革相繼推開，從改革運行情況看，國庫集中收付改革有利于規范財政性資金的管理，增強財政收支活動的透明度，確保財政收付整個過程處于有效的監督管理之中，減少財政資金申請和撥付環節，達到了預算單位用款快捷及時的效果。但隨著改革的進一步擴大，也存在一些亟待解決的問題，本文就集中收付制度改革的問題進行了剖析，并提出一些對策與建議。

一、改革中存在的問題

我市國庫集中收付制度改革運行兩年來，有些問題也逐漸顯現出來，主要表現為以下幾方面：

(一)資金清算環節較多。在集中支付制度下，無論直接支付，還是授權支付，均采取代理銀行承辦網點先墊款辦理財政性資金支付，再由清算行匯總各承辦行當日墊付的資金總額填制代理銀行申請劃款憑證與人民銀行國庫單一賬戶清算，人民銀行國庫部門審核后通過大額支付系統(縣區通過同城票據交換)將清算資金劃到代理銀行清算行，記入其財政部門或預算單位的零余額賬戶。清算環節中多了代理銀行零余額賬戶的過渡，清算環節越多，資金在各賬戶周轉的手續越多，資金支付速度越慢，出差錯的可能性越大。

(二)代理銀行責任與利益不對稱，不利于提高代理質量。實行國庫集中支付改革后，財政性資金先由代理銀行依據財政部門的直接支付指令或預算單位的授權支付指令支付，再由代理銀行與人行國庫部門進行資金清算，這種業務流程將導致代理銀行產生資金墊付，同時與銀行結算制度“銀行不墊款”的規定相悖。零余額賬戶日終不能留有余額，不能為代理銀行帶來可用資金，還要在與人民銀行國庫部門進行資金清算時因出現系統故障、錯過清算時間等非正常情況時墊付資金。代理銀行承擔了如此多責任，卻沒有得到相對應的利益，這必然在一定程度上影響代理銀行的代理業務質量。

(三)集中支付代理銀行資格認定與行政授權脫節。從改革情況看，基層人民銀行作為經理國庫的職能部門，理應積極組織和參與集中支付代理銀行的資格認定工作。但從行政許可授權看，目前基層人民銀行對集中支付代理銀行資格認定缺乏法規依據。2004年人民銀行《關于發布行政許可事項目錄的通知》中規定國庫集中支付代理銀行資格認定的實施機關為中國人民銀行和財政部，之后上級行也未對基層分支機構予以進一步授權。由此導致基層人民銀行在代理銀行資格認定工作中難以名正言順地參與代理銀行資格認定工作，只能通過溝通、協調的方法，有限度地開展一些配合工作，難以做到嚴格依法行政、主動介入認定和發揮國庫的監管職能，在某種程度上也影響了國庫集中支付改革的進程。

(四)預算單位資金使用受限制。由于代理銀行需要在當日規定時間之前完成與人民銀行國庫部門的資金清算業務。在進行資金支付與清算的過程中，存在即使財政部門開具了支付指令，預算單位也不能在當日辦理支付業務的情況，特別是縣區代理銀行或支庫未參加支付系統，只能通過同城票據交換進行國庫與代理銀行之間的資金清算，預算單位的資金使用還受到交換場次和時間的嚴格限制。

(五)國庫目前的法律地位、監管權力和規章制度與國庫監管的要求不相匹配。國庫集中支付業務改革，賦予人民銀行國庫部門許多新的任務和職責，對人民銀行國庫部門的監管范圍、作用提出了許多新的要求。但對集中支付代理銀行的監督與違規處罰，目前缺乏法律的規定和具體的處罰辦法，國庫監管職責和權限的不對等使得國庫在對國庫集中支付代理銀行的監管處于進退兩難的境地。因此，國庫現有的法規與改革不相配套，面臨更新、補充和完善的問題。

二、進一步完善集中支付業務的建議

(一)由人行國庫部門直接辦理財政性資金支付與清算。國庫集中支付業務改革資金清算最理想的模式是使財政性資金由國庫單一賬戶直接向收款單位劃轉資金，取消代理銀行的零余額賬戶的過渡。因此，由人行國庫部門直接辦理財政直接支付，可以減少代理銀行這一中間環節，加速資金周轉，國庫集中支付的業務流程和賬務處理也相應簡化。這即可以解決代理銀行墊資的矛盾，又可以提高資金的使用效益，加快資金運轉速度。同時，可使預算單位資金使用不受清算時間、交換場次等限制，又可以充分發揮國庫對財政資金的監管力度，與財政國庫管理制度改革相吻合。

(二)引入商務卡，實現財政、代理銀行、預算單位三方“共贏”。目前，為解決代理銀行墊付資金的問題，各地想了不少的辦法，如轉移人民銀行國庫部門的部分財政庫存至代理銀行、財政部門支付墊付利息等等，但在具體操作中都存在各種各樣的弊端，引入銀行商務卡業務可解決目前面臨的問題。目前有的銀行推出了專門對行政事業單位的商務信用卡，最長免息期可達56天，代理銀行、財政部門、預算單位使用該卡會達到很好的效果。一是可取消預算單位零余額賬戶，資金直接打入預算單位的信用卡，減小了預算單位和代理銀行的工作量，加快了預算單位資金的使用效率。二是代理銀行不必墊付資金。代理銀行根據財政部門下達預算單位的可使用資金額度情況，并利用技術處理控制限額，這樣銀行不僅可解決墊付資金的問題，還可以合理利用最長免息期來調度資金獲得一定的利益。三是財政部門不必支付墊付利息，而且對預算單位資金的使用情況、余額等進行更直觀的監督，甚至可以考慮取消財政部門在代理銀行的零余額賬戶，合理地運用商務信用卡進行財政資金的調度、運轉。

(三)盡快下放資格認定許可權。代理銀行具體辦理財政性資金的支付，與國庫單一賬戶進行資金清算，能否選好代理銀行決定著國庫集中支付改革能否取得預期的效果。由于基層人民銀行國庫部門地位相對超脫，與地方財政和商業銀行少有利益牽連，人民銀行負責代理銀行資格認定可以公正、公平地進行評價和篩選，從而有效制止個別財政部門借機不正當的收費和商業銀行不惜代價的競爭。建議人民銀行總行授權分支機構行使代理銀行資格認定權限，并列入行政許可審批范圍，切實解決基層國庫在資格認定工作中的缺位問題，以便于基層國庫部門充分發揮職能，更好地履行“裁判員”的職責。

(四)提高國庫法律地位，賦予國庫監督權和處罰權。根據改革實施的需要，進一步完善國庫法規制度，修訂完善適應國庫集中支付改革的《預算法》和《國家金庫條例》，賦予人民銀行國庫部門明確的監督權，制定與國庫集中收付制度改革相配套的法律規定和具體操作、處罰辦法，進一步強化人民銀行國庫部門對財政庫款支撥的監督職能，為改革實施提供全面有效的法規支持。

(作者單位：中國人民銀行大連市中心支行)