淺析人民銀行內部審計與財務預算審核

摘要：近年來，人民銀行內審部門側重對財務預算執行環節進行審計。不可否認，財務預算執行是人民銀行預算管理的重要環節。但隨著財務環境的變化和財務預算存在的問題，要求人民銀行越來越重視財務預算的管理。因此，財務審計的重心必須向事前控制，即財務預算審核轉移。這不僅是服務于財務管理的需要，也是發揮預算監督和管理控制職責的要求。

關鍵詞：人民銀行；內部審計；財務預算

一、引言

1998年底，我國中央銀行機構改革新設了內審部門，專司對人民銀行各職能部門、分支機構、行屬企事業單位及其工作人員依法履行職責情況的監督。這十年來，內審部門在促進中央銀行自我約束、防范金融風險和內部管理風險等方面發揮了積極的作用。

目前，人民銀行所執行的財務預算制度是一種獨立的財務預算制度。從定義上看，獨立的財務預算管理制度是指預算管理上以總行年度財務收支差額納入中央財政預算，不歸入地方財政預算。從內容上看，人民銀行財務預算管理的內容包括預算的編制、核批、執行、考核和財務決算、財務檢查、財務分析以及資金與財產多缺的處理。分支機構的財務預算由總行按“收支兩條線”的原則辦理，各項費用支出以核定指標的方式加以控制，不核撥資金，這些決定了人民銀行分支機構編制的預算僅有費用支出，具有較大博弈彈性空間。

中央銀行內審對象的客體多、內容廣，其中財務審計在整個央行內審監督體系中具有特殊的地位和作用。加強預算監督與管理，是人民銀行財務審計的主要職責，特別是財務預算執行情況審計。但實踐證明，財務預算執行情況審計僅是事后補救措施之一，財務審計的重心必須向事前控制，即財務預算審核轉移。這不僅是服務于財務管理的需要，也是發揮預算監督和管理控制職責的要求。

二、對財務預算審核必要性的分析

(一)為什么要對財務預算進行審核。

1.從國家財經法規和觀念更新看財務預算審核的必要性

近幾年來，國家財經法規逐步完善，制度要求越來越嚴格，管理手段不斷提高，會計財務工作的法制環境發生了很大變化。人民銀行財務制度由1993年以前的利潤留成制度，改為1994年以后的預算管理制度；預算管理方式從僅批復財務收支計劃，變為了實行部門預算管理。人民銀行開設銀行賬戶，原先可以根據需要自行開設，現在必須經過財政部門審批核準；從過去可以自定津補貼，到現在必須嚴格清理規范津補貼；公務接待、差旅費、會議費的管理也越來越規范，這些變化進一步強化了財務約束。同時，監督檢查不斷加強，外部監督檢查從過去單一年度預算檢查發展到財政、審計的全方位監督檢查。這就需要我們改變粗放管理甚至放任自由的心理，改變過去那種重預算分配、輕預算計劃的觀念，而這就需要內審部門加強事前監控，對財務預算編報的合理性和科學性進行審核。

2.從落實預算模式改革看財務預算審核的必要性

由于預算制度建設的缺失，各級分支機構站在各自既得利益的角度，為其轄內機構爭資金，爭項目。這樣，經各級分支機構審核后初步匯總編制的資金預算往往虛高。同時，由于存在著嚴重的信息不對稱，有的地方上級預算機構采取老辦法，即用“基數法”，根據各下級行上年分配資金額度的適當增長切塊分配，以此方法來確保財政預算總額不突破。另外，各級分支機構在形成下一個預算年度的預算要求時，往往傾向于保護預算基數的完整性，主要通過在新增加的資金中增加和擴張份額來增大其預算基數。所以，盡管名義上央行的預算模式已改成零基預算，但預算過程中的基層央行預算參與者卻不能徹底擺脫舊的預算編制觀念，仍然用傳統的預算模式來形成預算要求。

3.從規范項目資金預算看財務預算審核的必要性

隨著部門預算管理改革的推進和對項目資金管理的嚴格，經批準的財務指標不僅在總量上不得有突破，而且在結構上也禁止相互挪用，因此，財務費用在總量上和結構上都具有嚴格規定性。當前，各個部門的預算內公用經費長期處于不足的狀態。因此，支出部門為了確保部門的正常運轉，通常會采取這樣一些策略：挪用部分項目經費中來彌補公用經費的缺口等。因此，在“吃項目”的情況普遍存在的前提下，支出部門根據零基預算形成的預算要求中就有相當大的“水分”。另外，由于預算是自下而上地形成的，基層央行通常主要考慮自己單位的狹小利益，對項目優先順序的排列常常是任意的和武斷的。這樣，預算實際上就不能真正做到對支出項目進行排序，也就不能達到預期的效果。

4.從信息論角度看財務預算審核的必要性

西方審計界認為，管理控制是將結果同標準計劃作比較來解釋出現的差異并且采取糾正措施。內部審計定義表明它只協助管理部門進行前兩項工作，即作比較和解釋差異，而采取糾正措施則是管理部門要做的事。從內審部門職能看內審部門可以根據會計部門編制的財務預算與其執行標準計劃作比較來解釋出現的差異，而不僅僅是對財務預算執行環節進行監督。

信息論認為審計可以提高財務信息的可信性，從而可以增進財務信息的價值(提高上級單位預算分配的準確程度)。而財務預算信息相對于傳統財務信息而言，準確性與可靠性較低，影響了其在管理部門和上級單位的決策模型中的運用。因此更有必要對其進行鑒證。并發表意見。

5.從事前審計角度看財務預算審核的必要性。

長久以來，內審部門總是自覺或不自覺地重視事后審計，忽視事前審計。這樣就使得一些不太合理的未來經濟事項失去了被糾正、被防范的機會，增大了其實施的機率，并最終釀成過錯。雖說這一過錯可以通過事后審計予以校正，但防患于未然，總比亡羊補牢要好，不僅可以減少審計成本，避免不必要的經濟損失，而且也可以優化管理行為。

(二)為什么由內審部門進行審核

內部審計的立足點應該是加強內部管理和監督，幫助最高管理層更好地履行職責。內部審計的一個重要特點就是服務的內向性，它直接接受單位最高管理層的領導，對其負責并報告工作，不受其他部門和個人干預。因此，內審部門是一個相對獨立的部門，不直接參與各項財務活動，內審部門可以以相對超然的立場，通過對本級及下屬行的財務收支、財務管理和財務指標的完成情況進行監督，及時發現問題、提出整改意見，保證財務收支活動的合法、合規、合理和有效。同時，內審部門還可以充當會計、財務部門與行長的橋梁，及時進行信息反饋和溝通。因此，內審部門對財務預算審核能增加財務工作的透明度，從而減少預算編制中存在的主觀隨意性與“暗箱操作”，使預算編制更加規范、透明。

三、財務預算審核與傳統財務審核的差異

內審部門為財務預算編報的合理性進行審核不僅是管理當局要求，也是上級部門的需求。都是為了滿足管理決策的需求，這與傳統的財務審計是相同的。但是，內審部門在為財務預算提供審核方面與傳統的財務審計仍有許多不同之處。主要體現在：

1.審核目的不同。傳統會計信息以客觀的交易事項為基礎，而財務預算審核則建立在管理當局對未來業務發展的分析、計劃和判斷之上，主觀影響因素較多，且受宏觀經濟環境的影響，具有較大的不確定性。內審人員在審核中無法將目標定為傳統審計中的“真實公允反映，而只能是通過對預算信息的基本假設編制基礎與會計政策進行審驗，并發表審核意見。

2.審核方法不同。傳統財務審計中，內審人員可通過符合性測試和實質性測試等審計方法，而財務預算審核的主要方法是分析、判斷財務預算的基本假設是否合理，主要是審核預算編制程序的合法性和科學性、以及預算管理模式選擇的適用性，預算項目控制指標體系制定和預算管理組織架構的合理性等。

3.審核責任不同。傳統財務審計中，內審部門為財務規章制度建立情況、預算執行等的真實性提供鑒證；而在財務預算審核中，內審部門不能保證財務預算的可實現程度，只能為其編制過程是否科學合理提供鑒證。

四、政策建議

當前，為了規范財務預算編制過程，部分分支機構已經采取多種措施加強預算編制的審核，如要求將會計財務部門編制的預算、固定資產購建項目計劃等資料抄送同級內審部門，下級行應同時抄送上級行內審部門。但以上措施只是起到告知作用，內審部門仍未從實質上對財務預算進行審核。對此，為了進一步規范預算審核工作，加強財務預算管理，筆者建議應加強以下方面工作：

1.加強制度建設，規范財務預算管理。總行1996年制定《中國人民銀行財務預算管理辦法》內涉及的財務檢查無論從檢查方法或內容上看，主要是對財務預算執行情況的檢查；因此，建議對辦法進行修改，增加財務預算的審核要求，明確審核部門、程序和權責等。同時，根據部門預算改革的要求對收入和支出預算的程序、內容、方法等作進一步修改。這樣，從政策制定和操作辦法上為進一步推進預算制度改革、改進預算編制方法，增強預算編制的完整性等，提供良好的制度保障。

2.盡快制定科學、合理的預算支出定額，對人員經費、公用經費實行定員定額管理等。這就要求這不僅對會計部門科學測算各項費用預算的年度實際需求，提高預算編制的準確度和預算分配的合理性起到積極作用，也有助于內審部門在評價會計部門預算編制時有個比較標準。

3.為了避免同級監督乏力，真正發揮內部審計作用，應由上級派出內部審計部門對下級預算編制進行審核，因為上級派出的內審部門處于比較超然的地位，具有較高的權威性。

4.規范財務預算審核審核內容。首先審核預算編制是否體現了“收支兩條線”的原則，預算的內容是否全面，是否按照部門預算的原則，將人民銀行的所有收入和支出統一納入人民銀行的部門預算；其次審查編制預算的基礎即清產核資情況是否準確；最后審查定員定額的標準是否科學。

參考文獻：

[1]賈國華，李向明.發揮央行財務審計的預算監督管理職責.金融理論與實踐，2003年7期.

[2]吳豪聲，李奮強.強化中央銀行財務預算管理的若干建議.金融與經濟，2004年11期.

[3]蔡毅華.注冊會計師與企業財務的預測審核.上海會計，2000年12期.

(作者單位：中國人民銀行海口中心支行)