農(nóng)村非農(nóng)化人口的社會保障制度分析

摘要：我國在加快工業(yè)化進程中，必定加速農(nóng)村人口的非農(nóng)化步伐。農(nóng)村人口在非農(nóng)化遷徙過程中，既面臨諸多的發(fā)展機遇，也面臨著諸多的風(fēng)險，搞好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實施農(nóng)村人口非農(nóng)化進程中的以土地換保障的路徑和制度性安排，有十分重大的意義。

關(guān)鍵詞：非農(nóng)化人口；失地農(nóng)民；農(nóng)民工；社會保障制度

一、“三化”進程中的農(nóng)村人口非農(nóng)化

目前我國尚處于改革不斷深化的工業(yè)化中期階段，農(nóng)村經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)正發(fā)生一場更深層次的變革，農(nóng)村人口開始向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并且這種轉(zhuǎn)移的趨勢越來越明顯，規(guī)模越來越宏大，且呈建制式發(fā)展。這種農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化趨勢的不斷加速，為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展提供了可能，也使轉(zhuǎn)型期的各種矛盾變得更加復(fù)雜化和尖銳化，甚至?xí)葑兂捎绊懜幻駨妵M程的不確定因素。據(jù)調(diào)查顯示，1997年到2006年我國農(nóng)村非農(nóng)人口轉(zhuǎn)移平均每年在以562萬人的速度迅速遞增，農(nóng)村人口非農(nóng)化總數(shù)已超過1.8億人。在農(nóng)村人口非農(nóng)化規(guī)模不斷擴大的同時，其結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出以下特點：人口流向是農(nóng)村流往城市，西部流往東部和沿海經(jīng)濟發(fā)達區(qū)，跨省級流動不斷增多；非農(nóng)化人口以中青年為多，男多女少，文化程度相對較高，屬農(nóng)村“精英”，其主要來自純農(nóng)戶的，或兼農(nóng)戶的，也有舉家流動；組織特征以自發(fā)組織或由包工頭帶出為主，但也不排除無序的“盲流”；時間上大部分呈季節(jié)性、候鳥式流動。職業(yè)以所謂的“3D”(danger、dirty、difficult)職業(yè)為主。農(nóng)村人口非農(nóng)化以就地轉(zhuǎn)移和異地轉(zhuǎn)移兩種形式為主。前者“離土不離鄉(xiāng)”，因其能吸收農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，提高農(nóng)民收入，同時又避免由于農(nóng)村人口涌入城市所產(chǎn)生的“城市病”而得到肯定；后者“離土又離鄉(xiāng)”，推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場的形成，是資源配置優(yōu)化的表現(xiàn)，但也容易引發(fā)了“城市病”，并呈現(xiàn)出無序狀態(tài)。

二、“三化”進程中非農(nóng)化人口的社會保障的需求

非農(nóng)化人口面臨的風(fēng)險結(jié)構(gòu)已不再是傳統(tǒng)的與小農(nóng)經(jīng)濟相適應(yīng)的自然風(fēng)險，而是一種與市場經(jīng)濟和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險結(jié)構(gòu)，其社會保障的需求主要有如下幾種：第一是工傷風(fēng)險保障，這是最容易對農(nóng)村非農(nóng)化人口造成直接傷害的風(fēng)險。由于受到戶籍、技能等方面的限制，其就業(yè)基本上是在城鎮(zhèn)次屬勞動力市場，從事的多是臟、累、重、險的工作。據(jù)調(diào)查，目前我國非農(nóng)化人口多集中在煤炭、冶金、化工、機械、紡織等條件艱苦、污染嚴重的行業(yè)和城市基本建設(shè)、衛(wèi)生保潔、城市保安、城市家政等低收入的崗位上。這些工作的條件及環(huán)境均比較惡劣，事故發(fā)生的概率相對較高；由于農(nóng)村非農(nóng)化人口的文化程度普遍較低，使一些企業(yè)鉆了他們?nèi)狈景踩ＷR和勞保知識的“空子”，大量招收急于賺錢的非農(nóng)化人口從事企業(yè)勞動強度最大、最不安全、職業(yè)病易發(fā)的工作。第二是醫(yī)療保障。由于農(nóng)村非農(nóng)化人口多從事于“臟累重險”的工種，因此最有可能接觸到各種有害物質(zhì)，這不僅會影響其壽命、帶來或誘發(fā)其他疾病，而且還有可能造成其子孫后代發(fā)育的障礙；另一方面，其進入城鎮(zhèn)打工，同樣會受到各種傳染疾病的威脅，加之居住條件差、公共衛(wèi)生及防疫無人問津，因而更有可能患上各種疾病。第三是養(yǎng)老保障。傳統(tǒng)上，農(nóng)村人口將土地和家庭作為養(yǎng)老的依靠，但對于農(nóng)村非農(nóng)化人口來說，由于大部分人將在城市終身就業(yè)和生活作為自己的人生目標(biāo)，盡管其享受不到與城里人相同的基本養(yǎng)老保險，也不愿意再回到原戶籍所在地的農(nóng)村，土地對他們只具有傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)老保障。同時由于受到市場經(jīng)濟和計劃生育政策的影響，其家庭已日趨小型化，多數(shù)家庭只有一到兩個子女，這樣原本作為養(yǎng)老的家庭也失去了保障的功能。加上農(nóng)村非農(nóng)化人口自我養(yǎng)老意識淡薄，大部分人根本就無暇顧忌自己將來的養(yǎng)老問題?？梢姡r(nóng)村非農(nóng)化人口在不久的將來會面臨非常嚴重的養(yǎng)老問題，養(yǎng)老保障問題也是迫在眉睫。

三、“三化”進程中非農(nóng)化人口的社會保障狀況

由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)有別的戶籍制度、勞動用工制度等因素的影響，加上農(nóng)民工組織程度低，在社會中處于弱勢地位，自身的合理訴求和意愿難以引起社會的應(yīng)有重視，長期以來農(nóng)民工的社會地位以及最基本的社會保障方面都沒有得到基本的身份認同。在城鎮(zhèn)，雖然政府要求非國有經(jīng)濟單位建立社會保險制度，但由于缺乏有效的法律強制和完善的管理體系和用人單位出于“自身利益最大化”等原因，非國有經(jīng)濟就業(yè)人員的社會保障工作進展緩慢。廣大農(nóng)村進城務(wù)工人員在就業(yè)機會、勞動安全、工資收入和教育、醫(yī)療、保險等社會保障方面與城市居民存在著巨大的差別。在職工養(yǎng)老保險問題上，多數(shù)個體、私營、股份制企業(yè)把自身利益放在首位，為降低人工成本，獲取更多利潤往往不愿為職工繳納保險費。一些集體企業(yè)受企業(yè)經(jīng)營形勢和其它原因的影響也以各種借口少繳或不繳保險費。一些地方政府更是出于地方利益和政績的考慮，單純從本地的社會和經(jīng)濟發(fā)展的角度看問題，忽視對本地農(nóng)民工的基本權(quán)益的保護。加上大部分農(nóng)民工工作地點相對更換頻繁和工作的不穩(wěn)定以及工資待遇低、雇主缺乏自覺保護農(nóng)民工的意識等因素的影響，造成廣大農(nóng)村進城務(wù)工人員被排斥在既有的城鎮(zhèn)社會保障體系之外，缺乏最基本的社會保障。

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展不可避免地要征用大量的農(nóng)業(yè)用地。2000年至2006年，我國非農(nóng)建設(shè)占用約1050萬畝耕地，有1100多萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地。按現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展進度，占用耕地和失地農(nóng)民將呈高速增長趨勢。由于政府基本上壟斷了農(nóng)村土地的一級市場，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程中，通常把農(nóng)民的土地先征為國有，再由政府將使用權(quán)出讓給非農(nóng)用地單位。政府征地時往往將征地價格壓得很低，當(dāng)把所征用土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給具體用地單位時，土地使用權(quán)的出讓價格卻通常很高，作為土地所有者的鄉(xiāng)村集體和擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民實際得到的補償為之甚少。此外，在農(nóng)村土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中，有些地方政府與土地開發(fā)商合謀，以較低的價格，從農(nóng)村集體(農(nóng)民)手中征得土地，通過土地開發(fā)或直接轉(zhuǎn)手，賺得高額利潤。失地農(nóng)民雖得到一定的征地補償費或安置，但補償標(biāo)準較低，只能維持短期的生活所需。許多被征地農(nóng)民的生活甚是艱難，相當(dāng)一部分失地農(nóng)民成為無地、無業(yè)、無保障的“三無”人員。

四、構(gòu)建非農(nóng)化人口的社會保障制度體系

按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，對非農(nóng)化人口必須提供必要的社會保障，這其中包括養(yǎng)老保險保障制度、新醫(yī)療保障制度和最低生活保障制度，“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、活有所靠”恰恰是建立非農(nóng)化人口社會保障制度的根本目的。

1.農(nóng)民工的社會保障

建立農(nóng)民工社會保障體系總的框架是：建立相對獨立的、分類指導(dǎo)漸進性的、分層次的、門檻較低富有靈活性的、可轉(zhuǎn)移可銜接的農(nóng)民工社會保障制度。

①相對獨立性。這主要表現(xiàn)在不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)上，應(yīng)建立按其身份證號碼統(tǒng)一編號的實名制個人賬戶，將個人和單位繳納的保險費全部計入其中，所有權(quán)歸個人，可隨人轉(zhuǎn)移。農(nóng)民工的社會保障制度獨立性又是相對的，與城市職工的個人賬戶一樣，農(nóng)民工個人賬戶的資金也存放在社會保險管理部門，由他們負責(zé)管理運作，保值增值，參與整個社會保險基金的大循環(huán)；農(nóng)民工養(yǎng)老保險先建個人賬戶、不建社會統(tǒng)籌，實行過渡性的個人賬戶制度，將本人的社會保障權(quán)益直接記入個人賬戶，一旦農(nóng)民工重返故里，繼續(xù)務(wù)農(nóng)，或在城市扎根，成為市民，個人的過渡性賬戶就不復(fù)存在。

②分類指導(dǎo)漸進性。根據(jù)風(fēng)險對農(nóng)民工地危害程度，以及農(nóng)民工對保障需求的輕重緩急，應(yīng)盡快將農(nóng)民工納入工傷保險。層出不窮的農(nóng)民工工傷事故和數(shù)量驚人的職業(yè)病案例，以及由此導(dǎo)致的無數(shù)勞動爭議，說明工傷保險應(yīng)是農(nóng)民工最緊迫的保障需求，應(yīng)加快建立農(nóng)民工的大病或住院保險。在具備一定條件的地區(qū)，應(yīng)盡快建立農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度。

③分層次性。將農(nóng)民工納入工傷保險，工傷保險的待遇與城鎮(zhèn)職工相同，因為他們所從事工作的職業(yè)風(fēng)險往往大于城鎮(zhèn)職工的職業(yè)風(fēng)險。將所有的農(nóng)民工納入醫(yī)療保險，但要在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本制度框架內(nèi)適當(dāng)變通，即只進入社會統(tǒng)籌，不建立個人賬戶，實行低門檻進入，只保住院醫(yī)療，只管當(dāng)期。對不穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工采取建立個人賬戶的過渡性辦法，當(dāng)他們在某一座城市打工達到一定年期或成為該市市民時，其養(yǎng)老保險關(guān)系自然納入城市的社會保障體系之中。為那些穩(wěn)定就業(yè)并出讓了承包土地的農(nóng)民工提供最低生活保障?？煽紤]將已經(jīng)進城多年，有穩(wěn)定的工作和收入并將承包田一次出讓的農(nóng)民工納入城市社會保障制度，因為這些人一旦失業(yè)，就沒有了可維持生計的來源，就會成為城市貧困群體的一員，他們除了沒有城市戶口外，其它方面與城市人口毫無二致。

④低門檻進入、低保障水平、富有靈活性。農(nóng)民工社會保障應(yīng)堅持低標(biāo)準進入的原則，即實行低費率、低費基，同時農(nóng)民工個人盡量少繳或不繳費。從提供最基本的生活保障出發(fā)，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險待遇應(yīng)適當(dāng)?shù)陀诔擎?zhèn)職工的養(yǎng)老金水平，可在一定的范圍內(nèi)根據(jù)農(nóng)民工承受能力確定繳費基數(shù)和費率，并且可依情況變化進行調(diào)整。依照簡便易行的原則，允許農(nóng)民工自由選擇按年、按季還是按月繳費。在堅持不退保的前提下，當(dāng)農(nóng)民工發(fā)生危及生命的重大疾病或部分、全部喪失勞動能力時，允許他們借支部分或領(lǐng)取全部個人賬戶基金。

⑤可轉(zhuǎn)移可銜接性。應(yīng)逐步將農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險管理納入金保工程建設(shè)，給每位參保的農(nóng)民工發(fā)放社會養(yǎng)老保險IC卡，實現(xiàn)社會保險權(quán)益的可轉(zhuǎn)移、可查詢，以解決跨地區(qū)社會養(yǎng)老保險關(guān)系和基金異地轉(zhuǎn)移、接續(xù)問題。改革現(xiàn)行的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移辦法，取消農(nóng)民工退保政策，農(nóng)民工離開參保地使本人養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移時，暫時封存其個人賬戶，保留社會保險關(guān)系，待其達到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，將其賬戶余額轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地，未建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的，其余額由個人領(lǐng)取。

2.失地農(nóng)民的社會保障

為解決好失地農(nóng)民問題，我國正在積極探索，如何變“一次性補償”為“終身社會保障”，可歸納為三個主要方面：一是“以土地換社?！?；二是為農(nóng)民提供培訓(xùn)，“以土地換就業(yè)”；三是以土地入股，或出租土地，“以土地換長期收入”。

①以土地換社保

按照“以土地換社?！钡淖龇?，政府不再直接向被征地農(nóng)民支付安置補助，而是由政府將費用統(tǒng)一劃入勞動部門的“社保”專戶，用于失地農(nóng)民的社會保險統(tǒng)籌和生活補助。建立社會保障的做法可以分為兩種，一是納入城鎮(zhèn)社會保障體系。比如，對16周歲以上、符合社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費條件的被征地人員，由勞動部門為其設(shè)立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。二是參加商業(yè)保險。比如對勞動力實行貨幣安置，并簽訂貨幣安置協(xié)議。勞動力的醫(yī)療保險費由政府征地服務(wù)機構(gòu)負責(zé)向保險公司投保，給予約定的醫(yī)療保險費至60周歲。對保養(yǎng)人員采用商業(yè)保險辦法實行保養(yǎng)安置，由負責(zé)征地的單位為保養(yǎng)人員統(tǒng)一向保險公司投保，由保險公司按月發(fā)放保養(yǎng)金。

②以土地換就業(yè)

為農(nóng)民提供培訓(xùn)、并且盡可能為農(nóng)民提供崗位，是目前各國普遍推行的做法。培訓(xùn)的辦法有三種：一是利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人教育網(wǎng)點和市區(qū)的職業(yè)學(xué)校成人學(xué)校，二是利用城市再就業(yè)培訓(xùn)中心、統(tǒng)一為下崗工人和失地農(nóng)民服務(wù)，三是依靠招聘單位開展“訂單式”培訓(xùn)、把培訓(xùn)和就業(yè)工作結(jié)合起來。比如政府以優(yōu)惠條件提供部分土地，按照規(guī)劃確定的用途，由被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶從事開發(fā)經(jīng)營，失地農(nóng)民到創(chuàng)辦的企業(yè)就業(yè)，或統(tǒng)一由政府勞動部門負責(zé)，統(tǒng)一進行就業(yè)培訓(xùn)，統(tǒng)一安排包括勞務(wù)輸出等就業(yè)方式。

③以土地換長期收入

以土地換取長期收入的做法，著眼于把對農(nóng)民的一次性補償轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期的、穩(wěn)定的收入。這種模式可以保證農(nóng)民獲得土地征用后的級差增值收益。具體的操作辦法有：一是組建股份土地合作社；二是土地集體出租；三是資金集體運作，保證農(nóng)民每年分紅。

當(dāng)然，非農(nóng)化人口社會保障還須建立相關(guān)配套措施。比如，改革城鎮(zhèn)戶口、就業(yè)制度；改革征地制度，完善征地程序；加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，充分保障農(nóng)民權(quán)益；在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中安置失地農(nóng)民，推進村民自治加強集體資產(chǎn)管理，為解決失地農(nóng)民問題提供良好的制度環(huán)境。

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(作者單位：中共湖南省委黨校、湖南省財經(jīng)高等專科學(xué)校財金系)