論轉(zhuǎn)型期有效政府的建立

摘 要：隨著改革開放不斷深入，轉(zhuǎn)變政府職能對(duì)于進(jìn)一步深化改革，有著重要的戰(zhàn)略意義，對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有著主要現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：政府改革;市場(chǎng)化;職能

中圖分類號(hào)：F29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）09-0082-02

1 市場(chǎng)化改革中政府職能的重新定位

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府依托公有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，通過指令性計(jì)劃和縱向的“條條”管理，直接控制生產(chǎn)和貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)確定的優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)。這種措施取得了明顯的成效，但同時(shí)也付出了沉重的代價(jià)。但也最終成為了1978年中國(guó)改革的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。改革是在多個(gè)層面上展開的，其中，最重要的方面是，政府逐步放棄了對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易的直接控制，轉(zhuǎn)而利用市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮其在資源配置和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面的作用。

1.1 傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能及其弊端

改革開放以前，在集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)政府的行政權(quán)力和承擔(dān)的職能過分膨脹，幾乎成了“全能政府”。它的主要特征是：計(jì)劃管理、微觀管理、中央集權(quán)和條塊管理。政府的社會(huì)保障和協(xié)調(diào)職能主要通過平均主義的社會(huì)資源分配政策和政治協(xié)商制度來保障。長(zhǎng)期以來，國(guó)家把平均主義作為社會(huì)主義的一大特征加以維護(hù)。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的生產(chǎn)、消費(fèi)和交換政策，致使這種平均主義分配政策得以大規(guī)模地推行并長(zhǎng)期維持。國(guó)家計(jì)劃的資源配置方式，使得政府在社會(huì)資源配置中的調(diào)控功能特別突出。而政府的社會(huì)資源配置政策一旦以平均主義為指導(dǎo)思想，就立即帶有了濃厚的社會(huì)平衡的政治色彩。因此，這種資源分配政策所維持的社會(huì)平衡是人為的、不穩(wěn)固的。同樣，在這種情況下采用的政治協(xié)商制度，也無法從根本上解決社會(huì)不同集團(tuán)的公民在經(jīng)濟(jì)和文化等方面的利益保障和協(xié)調(diào)問題。這種完全排斥市場(chǎng)機(jī)制的計(jì)劃體制所帶來的后果有：

（1）社會(huì)生產(chǎn)缺乏動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率低下；

（2）人民生活水平提高緩慢；

（3）在城鄉(xiāng)二無體制下，各種生產(chǎn)要素?zé)o法自由流動(dòng)；

（4）資源和環(huán)境受到嚴(yán)重破壞；

（5）經(jīng)濟(jì)社會(huì)平等只能停留在口號(hào)上。

1.2 市場(chǎng)化改革中的政府職能的定位與轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題是權(quán)力資源的重新合理配置，一方面是政府與社會(huì)的分權(quán)，另一方面是政府內(nèi)部的分權(quán)，在某種意義上，前者可以說是更根本的。能最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)作用的政府運(yùn)行模式，應(yīng)當(dāng)是“小政府，大社會(huì)”，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟條件下，政府職能模式的必然選擇。

在經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌過程中，中國(guó)政府一直扮演著雙重角色，一個(gè)是改革領(lǐng)導(dǎo)者的角色，另一個(gè)是改革對(duì)象的角色。中國(guó)要在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)從根深蒂固的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向現(xiàn)代市場(chǎng)體制的革命性轉(zhuǎn)變，其間政府作為一種以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的社會(huì)公共權(quán)威組織，起著特殊甚至主導(dǎo)性作用：它既是改革動(dòng)力，又是改革阻力。結(jié)果如何，主要取決于政府職能與市場(chǎng)化改革能否適應(yīng)。當(dāng)今政府的職能定位，既不同于“管事越少越好”的“守夜人”，更不同于全面干預(yù)和替代市場(chǎng)的傳統(tǒng)計(jì)劃型政府，而是在保證市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下，政府積極、適度、有效地行使對(duì)市場(chǎng)運(yùn)作的宏觀調(diào)控職能，以發(fā)揮政府與市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)作用。

目前，實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)著重三方面：

（1）在政府職能轉(zhuǎn)變中，將政府職能定位于服務(wù)行型政府，逐步推進(jìn)國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的轉(zhuǎn)移和回歸；

（2）堅(jiān)持國(guó)家與社會(huì)分立的原則，增強(qiáng)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的行政能力；

（3）建立在現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)上的政府機(jī)構(gòu)的行政管理方式也應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

1.3 現(xiàn)階段我國(guó)政府職能存在的主要問題

經(jīng)過20多年的改革，我國(guó)政府職能發(fā)生了很大變化，政府還權(quán)于市場(chǎng)已取得了決定性進(jìn)展。但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過程中，還確實(shí)存在著政府對(duì)市場(chǎng)的過度替代問題，一些應(yīng)該由市場(chǎng)起作用的仍由政府包辦，而一些應(yīng)該由政府職能到位的卻沒有真正管起來。現(xiàn)階段，我國(guó)政府職能還沒有落在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府機(jī)構(gòu)能力相吻合的合理區(qū)域內(nèi)，主要表現(xiàn)在：

（1）行政壟斷大量存在。我國(guó)企業(yè)（不僅包括國(guó)有企業(yè)，還包括非國(guó)有企業(yè)）的投融資自主權(quán)一直沒有得到切實(shí)的落實(shí)，投融資項(xiàng)目要經(jīng)過政府的層層審批。由于審批事項(xiàng)過多、范圍過大、時(shí)間過長(zhǎng)，且審批程序不規(guī)范，導(dǎo)致企業(yè)立項(xiàng)困難，失去許多市場(chǎng)機(jī)會(huì)。另一方面，政府的行業(yè)壟斷破壞了經(jīng)濟(jì)主體間的平等地位，造成分配的不公，嚴(yán)重影響了市場(chǎng)機(jī)制有效配置資源的功能。

（2）對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力仍然較弱。第一，金融體系不完善、資本市場(chǎng)。

不健全導(dǎo)致貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制不通暢，影響了貨幣政策的效果；第二，在貨幣政策作用有限的情況下，財(cái)政政策作為我國(guó)政府主要的宏觀調(diào)控手段有弱化的趨勢(shì)，不利于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)；第三，個(gè)人收入差距和城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的現(xiàn)象十分突出；第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)仍然沒有到位，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境治理難以協(xié)調(diào)。

（3）對(duì)微觀領(lǐng)域的干預(yù)過多。我們的政府是一個(gè)包羅萬象的政府，行政職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能等多種職能交織在一起，政府目標(biāo)的取向既復(fù)雜又廣泛。由于我們處在改革和體制重建過程中，政府目標(biāo)有時(shí)表現(xiàn)出與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府目標(biāo)相左的取向，形成兩難抉擇，有時(shí)甚至發(fā)生政府目標(biāo)的扭曲。

（4）在自己職能領(lǐng)域內(nèi)的投入嚴(yán)重不足致使其核心能力削弱。政府在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域進(jìn)行了大量不必要的投資，但在基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障等應(yīng)盡職責(zé)范圍內(nèi)的投入?yún)s嚴(yán)重不足。提供法律秩序、保護(hù)社會(huì)安全這一政府最基本的職能，其履行尚不盡人意，企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體缺乏良好的法治環(huán)境，從而制約了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（5）各種政治組織、政企不分的公司同政企不分的銀行金融機(jī)構(gòu)相互勾結(jié)，利用存貸資金，從事股票、證券和房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)，牟取暴利，制造泡沫經(jīng)濟(jì)。

（6）在轉(zhuǎn)軌過程中，伴隨改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些企業(yè)包括國(guó)有、外資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個(gè)體等違背市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，不擇手段重金賄賂和疏通政府官員以獲取非法利潤(rùn)而造成的腐敗，侵蝕了政府根基。

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2 有效政府的建立

轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中政府職能轉(zhuǎn)換應(yīng)當(dāng)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。在轉(zhuǎn)軌期間，政府的職能不是簡(jiǎn)單地弱化，更不能取消，而是要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求積極地改革和轉(zhuǎn)換。那么，什么樣的政府才是最好、最有效的政府呢？應(yīng)當(dāng)說，最會(huì)利用市場(chǎng)的政府，能夠最大限度地利用市場(chǎng)機(jī)制的作用，能夠?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好條件的政府，才是最理想的政府。

2.1 有效政府建立的前提條件

在現(xiàn)階段，政府在許多領(lǐng)域都直接或間接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政府既是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制定者，又是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與者。政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的這一主體角色，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家?guī)缀鯖]有，它是轉(zhuǎn)型期中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一大特色。政府介入的程度越高，公平機(jī)制越難建立；同時(shí)，政府在介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，主體身份常常不甚明確，使得法律規(guī)制難以實(shí)現(xiàn)。因而，政府介入越普遍，市場(chǎng)秩序越難以從根本上保障。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，政府應(yīng)該而且能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域還是相當(dāng)多的。然而，受精力和財(cái)力的限制，政府在一定時(shí)間跨度內(nèi)很難面面俱到，只得有所側(cè)重。從轉(zhuǎn)型與發(fā)展的角度來審視，在我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注和研究以下幾方面的問題：

（1）切斷政府機(jī)關(guān)與經(jīng)濟(jì)主體之間的利益連帶關(guān)系；

（2）以政企分開為突破口，加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，特別是法人行政結(jié)構(gòu)；

（3）加快金融體制改革，資本的市場(chǎng)化改革；

（4）加快政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制建設(shè)，將成本——效益觀念和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府內(nèi)；

2.2 有效政府建立的途徑

（1）積極退出非職能部門，有所為，有所不為。政府干預(yù)應(yīng)嚴(yán)格限制在市場(chǎng)出現(xiàn)缺陷的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，在市場(chǎng)機(jī)制能夠發(fā)揮功能、優(yōu)化資源配置的領(lǐng)域，政府就不要插手或介入，而在市場(chǎng)機(jī)制不能有效配置資源的領(lǐng)域才需要政府干預(yù)。一般來說，政府只對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行積極調(diào)控就可以了。

（2）深化經(jīng)濟(jì)體制改革，為政府有效運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段提供市場(chǎng)基礎(chǔ)。成功的改革需要一個(gè)穩(wěn)定的相對(duì)寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育尚不成熟，為改革帶來重重障礙，使政府職能難以有效運(yùn)作。因此，要進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)平等、互利、有序的經(jīng)濟(jì)秩序。

（3）推進(jìn)政治體制改革，改變行政方式。政府行政方式直接決定著政府職能的實(shí)現(xiàn)，在社會(huì)力量增長(zhǎng)到一定程度后，在政府行政中適時(shí)地采取制度化的民主措施，以減少政府對(duì)企業(yè)的過分干預(yù)，保持社會(huì)對(duì)政府的制衡，保證政府職能的真正轉(zhuǎn)變。

（4）建立可行有效的權(quán)力約束機(jī)制。除了實(shí)行政企分開，從法律上規(guī)范政府職能和行為外，還必須健全和完善對(duì)政府的內(nèi)外監(jiān)督體系和機(jī)制，增加政府調(diào)控過程的透明度，推行和進(jìn)一步完善國(guó)家公務(wù)員制度等，從法律上、制度上、機(jī)制上保證政府行為和經(jīng)濟(jì)政策、法規(guī)的公正性。

（5）跳出市場(chǎng)失靈與政府失靈的簡(jiǎn)單互補(bǔ)循環(huán)。政府干預(yù)并不是解決市場(chǎng)失靈的唯一途徑。對(duì)于無力彌補(bǔ)的市場(chǎng)缺陷，不如任其自然為好，因?yàn)檎谶@方面并不是萬能的。同樣，面對(duì)政府失靈，也不能僅僅看到市場(chǎng)的作用，還要重視法制環(huán)境的建設(shè)。

（6）政府職能轉(zhuǎn)變不能單純照搬西方模式。在中國(guó)現(xiàn)存的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的土壤上，照搬西方模式是不現(xiàn)實(shí)的。只有根植于中國(guó)國(guó)情和能夠應(yīng)付各種挑戰(zhàn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政府職能模式才有旺盛的生命力。

總之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府行政應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程的調(diào)節(jié)者、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)任務(wù)的制定者和維護(hù)者、執(zhí)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)則的仲裁者以及戰(zhàn)略規(guī)劃的制定者。因此，政府行政的方式要突出市場(chǎng)和效率為中心。一方面，行政方式要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，把政府行政建立在市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)的開放性決定了行政方式的開放性；另一方面，政府行政方式的選擇要更多地體現(xiàn)效率原則，在符合政府角色和目標(biāo)的前提下，其方式?jīng)Q定于效率，哪種方式有利于效率的發(fā)揮，哪種方式就是好的。政府的積極作用正是通過這種不斷創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。

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