論傳統行政文化對政府形象轉型的影響

摘 要：政府形象作為政府的行政軟資源，是構成政府執政合法性的基礎之一。在影響政府形象的諸多因素中，行政文化對政府形象的影響是最深入而持久的，在分析傳統行政文化對政府形象轉型影響的基礎上，論述了如何構建與政府形象轉型相適應的新型行政文化。

關鍵詞：行政文化;政府形象;形象轉型;影響

中圖分類號：G46文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）09-0018-02

1 行政文化與政府形象之間的關系

文化在不同的領域表現出不同的形態，行政文化就是文化在行政領域里的表現形態。所謂行政文化是指行政人員在行政實踐活動中所形成的行政價值觀、行政意識、行政理想、行政信念、行政態度等的總和。作為行政人員的思想內核，行政文化是行政管理之魂，對行政管理活動諸環節有著十分重大的影響 。文化的形成需要漫長的歷史時期，但一經形成便會對社會生活的方方面面產生持續的影響，這種影響可能是積極的，也可能是消極的。具有兩千年多年封建史的中國，其受傳統封建文化的影響更是嚴重，尤其在行政領域。中國傳統行政文化是在封建社會中長期形成的，以自然經濟為基礎，以儒家思想為核心，儒、道、法等諸家融合互補。中國行政文化厚重的歷史沉積，使得行政文化持有濃厚的傳統特征，并以頑強的生命力固存于中國行政文化系統中，對我國現代的公共行政也產生了深刻的影響。

第二次世界大戰以后，隨著資本主義市場產品趨同化和市場競爭的加劇，在西方企業中，興起了一種專門的組織形象管理方法——組織形象識別系統。這種形象管理的方法很快盛行于一些大型企業。企業管理和政府管理是雖然是管理的不同領域，但具有相通之處，政府公共管理往往借鑒企業管理的經驗。正是在企業組織形象管理運動的推動下，現代政府部門開始越來越重視政府形象的研究，政府形象的理論研究成為一個全新的領域。政府形象是指管理社會公共事務的權威機構的整體素質、綜合能力、施政業績等客觀實在，作用于公眾的思想感情而獲得的一種主觀認知和評價。政府形象系統是一個復雜的系統，其由諸多的子系統構成，主要包括：政府理念子系統，即政府及其行政人員的基本行政理念、行政文化、行政價值觀；政府行為子系統，即政府對公民的服務表現及對內部公務員的管理約束；政府外觀視覺子系統，即政府的對外統一視覺標識，如某些職能部門的統一標志、服裝等，政府形象系統可分為理念系統、視覺系統和行為系統三個部分。理念系統是核心，反映了一個組織的基本價值理念， 是驅動組織成員行為的精神力量；行為系統是形象塑造和傳播的關鍵， 體現在政府行政目標制定、各項決策的實施上；視覺系統是政府形象的視覺要素， 利用政府的建筑物、辦公環境、辦公用品、出版物等載體向社會公眾明確傳達政府作為公共管理角色的理念和行為的特征。政府形象的理念識別系統主要包括政府的價值觀念、精神追求、發展定位、管理哲學、法律意識、道德觀念、文化認同、審美理念等等。本文的政府形象分析主要針對的這一形象系統。

有許多因素會影響到政府形象的塑造，其中文化是影響政府形象塑造的最深刻也是最基礎的因素。傳統行政文化在政府形象的塑造中也起到尤為重要的影響。政府形象產生于一定的文化生態環境下，文化環境的不同必然衍生出不同的政府形象。

2 傳統行政文化生態下衍生的政府形象

2.1 傳統行政文化是重人治而輕法治，輕法重德的傾向催生人治型政府形象 

傳統中國是受儒家思想支配的國度。以孔子為代表的儒家持人性善論，所以他們主張以德教化人，在治國理政方面，提倡以德治國的柔性管理。儒家思想重視倫理道德，表現在行政領域就是行政的倫理化，重感化、重和諧、重仁愛，卻不太注意法制。這種思想一直影響到現代中國，使得政府在社會治理的過程中偏愛人治的方式而非法治。人們的法制觀念淡漠，人治意識的影響根深蒂固，現階段政府機關及其工作人員有法不依，執法不嚴的現象依舊廣泛存在。具體而言，政府的行政人員在辦事過程中無規可尋，往往是拍腦袋做決策，暗箱操作。公共選擇理論認為：政府并非大公無私者，也是經濟人，所以，如果沒有健全的法律作制約，必然滋生腐敗。普通百姓也是法治觀念淡薄，當權利受損的時候，不是訴諸于法律而是拉關系、走后門。在社會生活中，官員的權力大于法律，凌駕于法律之上。在公民心目中的形象是人治型的政府形象。

2.2 傳統行政文化是重管制輕服務，催生管制型政府形象 

傳統中國是一個君權至上的國度。政府在整個國家的建設中居于主導，政府把公眾當作統治與管理的對象。政府官員的“官本位”意識濃厚，習慣以“父母官”的身份自居。在這樣的行政文化架構中，體現等級的“尊卑”與體現秩序的“禮序”成為社會穩定的維系因素，一切均以是否有利于統治者統治社會為轉移。如今，這種思想雖已喪失其存在的制度基礎，但其在文化層面的影響尚有殘留，且往往以鼓勵犧牲個人利益來服從行政意志的方式出現，無須考慮政府是否真正為每一位社會成員提供了有效服務。在現代市場經濟背景下，管制型政府已經喪失了生命力，各種弊端逐漸顯露了出來，如政府機構膨脹、行政效率低下、官僚主義作風盛行、管理成本不斷增長等，這些問題的出現不僅損壞了政府的形象，而且降低了普通百姓對政府的支持率及信任度。

2.3 傳統行政文化的保守主義傾向，催生封閉型政府形象

傳統行政文化具有專斷主義的傾向，政府處于封閉的狀態下運行，政府與民眾的關系是單向度的，普通民眾只能被動的服從政府的政策，沒有一個正常的渠道伸張自身的利益。行政體系與外界是隔絕的，行政決策過程中沒有民眾的參與，決策的實施也沒有民眾的監督。這種封閉的政府運行狀態，一方面，影響了民眾對政府的認同，引起政府合法性危機；另一方面，阻礙了政府的變革，以適應外界環境的變化。現代市場經濟是一種開放型經濟，這就要求以市場化改革為導向的政府，其施政也必須保持一定的開放性和透明度，以利于與外界及時的進行信息交流，增強自身的應變能力。

3 新時期政府形象轉型的目標定位

3.1 從管制型政府到服務型政府的轉變

政府應從“管制型政府”轉向“服務型政府”，樹立服務意識，淡化權力意識。這是公民的合理要求，也是各國政府改革的方向。服務型政府是指“它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。” 社會主義國家盡管確立了“為人民服務”的行政價值觀，但是仍然沒有完全擺脫封建社會遺留下來的“官本位”的束縛。傳統的行政過分強調了公共權力的管制功能。服務型政府的提出，就是要把政府與人民的關系擺正，重新塑造為人民服務的政府新形象，服務型政府的重塑要求政府以服務者形象取代以往的管制者形象。政府的基本職能也必須由過去重權力控制職能的“以政府為中心”轉換到強調公共服務職能的“以顧客為中心”上來。具體而言：要求限制政府職能，理順政府與企業的關系、政府與市場的關系、政府與社會的關系以及政府內部各部門之間的關系。政府主要職責是做市場和個人不能做、不愿做和做不好的事情，把有限的行政資源放到該管的事情上去，達到優化資源，提高政府的效率的目的。政府應把主要精力聚焦于宏觀調控、維護市場規則、提供公共服務方面上來。

服務型政府的提出主要基于兩個理論依據：一是從契約論的角度來看，政府的公共權力來源于人民的讓渡，人民是權力的真正所有者，因此，政府權力理應為人民服務，保護社會公眾的共同利益，維護社會的良性運轉，人民是裁判者。二是從公共經濟學的角度來看，政府的運轉和活動是靠公民所交納的賦稅支持，公民理應從政府那里得到相應的回報。以服務型政府為我國政府改革的目標，實際上就是規范政府在運用公共權力過程中的理念、行為，通過政府自身再造來改善政府在公眾中的形象。總之，市場經濟下的政府必須要樹立服務社會、服務公民、服務企業、服務市場的新觀念，積極探索為人民服務的途徑和手段，實現建設服務型政府的目標。

3.2 從人治型政府到法治型政府的轉變

1996年春，江澤民同志在中共中央舉辦的第三次法律知識講座上首次提出“加強社會主義法制建設，堅持依法治國”，這是我黨第一次正式提出“依法治國”。依法治國是黨和人民在反思歷史教訓基礎上的理智選擇，依法治國的關鍵是依法行政，要求政府嚴格依照憲法、法律和法規實施管理職能，改變政府依靠人格化權力結構運行的人治局面，依法行使對整個社會的管理權，以及對政治、經濟、社會等各種關系的調適。建立健全一整套廉潔奉公的法律和法規，將公共權力強制性地拉入到規范運用的軌道中，這是推動反腐斗爭和廉政建設依法有序進行的有力保證。建設法治型政府是現代政府形象轉變的關鍵性環節。

3.3 從封閉型政府到開放型政府的轉變

從政治學的角度來看，公民的政治參與度程度與受教育水平密切相關，公民的文化素質越高，參與政治的積極性就越高。在現代社會中，由于公民的受教育水平越來越高，因此強化了公民的政治參與需求。但公民的政治參與是以政府的信息公開為前提的。要求政府信息公開，不僅是人民擁有的基本權利，更是政府的義務與責任。世界上許多國家都在積極的加快政府信息公開的法制化建設，制定和頒布有關信息公開方面的法律規章。從我國政府政務公開的實際情況來看，社會成員對政府信息的需求與政府信息供給存在著巨大的差距。有很多應該公開的信息都未能公開，政府信息公開沒有走上制度化的軌道。因此，建設開放型政府的基礎性工作是政府利用現代網絡手段促進信息公開透明。

4 構建與現代政府形象相適應的行政文化途徑

4.1 轉變觀念，樹立法律至上的觀念和現代服務觀念

觀念是行為的先導，行為受一定思想觀念的制約，反映個體的內在思想。正確的觀念能夠催生正確的行為，反之，則會產生錯誤的行為。政府的形象轉變同樣受到傳統思想觀念的影響和制約。一方面由于受傳統的“官本位”思想的影響，缺乏法治意識和服務意識，習慣于利用簡單的行政命令手段推行政務。正是基于此，使得他們成為行政改革的巨大阻力，不愿改革；另一方面，長期生活在中央集權制下的普通群眾，習慣于被動地執行政府的行政命令，對政府具有較強的依附心理，客觀上助長了政府機關工作人員的非民主作風。因此，政府應積極打破舊觀念對政府工作人員的束縛，解放思想，樹立服務意識和法治意識，尊重人民的意愿及其利益訴求，切實維護人民的合法權益，視自己為人民的公仆。用企業家的精神來改造政府，注重政府服務能力的提升，視人民為顧客，是服務的對象而不是管制的對象，樹立“顧客至上”的理念。進一步轉變干部的思想作風和工作作風，著力幫助老百姓解決最關心的實際問題，為社會提供優質的服務，想人民之所想，急人民之所急。

4.2 建構現代政府形象，離不開政府相應的人力資源支持

政府應努力提高干部隊伍的素質，為政府的形象轉變提供人力資源支持。為建設高素質的干部隊伍應做到：首先，嚴把入口關，杜絕干部選拔任用中的不正之風。堅持用德才兼備的標準來選拔人，錄用人，防止任人唯親，在干部選拔任用中貫徹公平公正原則，把那些工作能力強且作風過硬的干部選拔上來并委以重任。其次，建立健全干部培訓體制。可以綜合利用多種形式對干部進行培訓，比如可依托地方高校和黨校對干部進行輪流培訓，更新干部知識，以適應現代社會的要求。再次，實行優勝劣汰的競爭機制。“能上不能下，能進不能出”的潛規則，使得相當多數的干部，忽略了自身能力和素質的提高，滿足于現狀。因此，只有在干部任用中引入競爭淘汰機制，才能使他們具有憂患意識，才能使他們努力的工作，提高自身的素質。

4.3 加快電子政府的建設，推動公民的政治參與

政治參與是民主政府中公民表達利益的途徑。隨著現代信息技術的發展，推動了電子政府的建立，民眾的政治參與又增加了一條新的途徑。電子政務提供了一個公民與政府互動的平臺，政府建立門戶網站，定期、及時的發布政務信息，不僅公民接受、處理信息的能力得到了加強，而且公民參與和表達利益需求的費用低廉，公民的政治參與的可能性擴大。公民與政府之間形成良性的互動機制，這種反饋機制一方面能使政府及時了解人民的需求，確定其工作的對象與內容，并推動政府不斷改進；另一方面有利于公民監督政府的工作，減少暗箱操作。陽光是最好的防腐劑，政府工作的公開化，將會有效的減少行政人員的腐敗。

正如希爾斯所言：“傳統是不可或缺的；同時它們也很少是完美的。傳統存在本身決定了人們要改變它們”。 在政府的諸多資源中，政府形象作為政府的無形資源， 其有效利用的問題應當得到系統的研究。構建良好的政府形象是我國政府改革的重要目標，其實現離不開特定的行政文化環境，然而傳統行政文化對政府形象的構建產生了諸多負面影響，因此構建與現代政府形象相適應的新型行政文化成為政府改革的關鍵性環節。良好的政府形象不僅關系到政府的行政績效，還關系到政府在普通百姓心目中的地位。

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