論政府議程設(shè)定中的大眾傳媒

摘 要：任何社會(huì)在任何時(shí)候都面臨著各式各樣的問題，但有限政府解決問題的資源是有限的。在制定公共政策時(shí)，政府往往不得不對(duì)優(yōu)先處理哪些問題有所取舍，能否影響政府議程設(shè)定過程是非常重要的。因此，我們必須了解:議程設(shè)定的有關(guān)參與者角色定位。以信息化時(shí)代作為大背景，從大眾媒體發(fā)揮影響的針對(duì)主體和主要方式的角度入手，著重探討了大眾媒體在此過程中的有限作用。

關(guān)鍵詞：政府議程；大眾媒體；社會(huì)公眾

中圖分類號(hào)：G20文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）09-0014-02

人之初，性本惡。霍布斯的《利維坦》假設(shè)：人與人之間處于一種戰(zhàn)爭(zhēng)的自然狀態(tài)，為此，任何社會(huì)的公民大眾任何時(shí)候都在忍受著各種各樣的問題。為了解決這些五花八門的普通民眾個(gè)人無能為力的狀況，維持社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，政府作為社會(huì)中最大的公共組織，擔(dān)負(fù)著巨大的職責(zé)。如何發(fā)揮政府保護(hù)社會(huì)免受其他獨(dú)立社會(huì)的暴力和侵犯；保護(hù)社會(huì)個(gè)體免受他人的壓迫與侵犯；建立并維護(hù)某種公共工作或公共制度的基本職能，各項(xiàng)公共政策成為其職能得以展開的主要手段和形式。

作為政府提供的最廣泛、也是最好的純公共物品，公共政策主要是指政府選擇要做的任何事，或者它選擇不去做的任何事，即政府的作為或者不作為。托馬斯#8226;戴伊關(guān)于公共政策的這個(gè)定義也許不夠精確，但從中我們可以窺探出公共政策很大程度上是出自于政府部門的。眾所周知，現(xiàn)代社會(huì)千變?nèi)f化，多樣化的問題層出不窮，但政府應(yīng)付問題的資源是有限的。在公共政策制定時(shí)，政府往往會(huì)對(duì)優(yōu)先處理哪些問題有所取舍。取舍這個(gè)概念意味著有些問題會(huì)被拿到臺(tái)面上討論，有些問題則被排斥在外。縱觀現(xiàn)實(shí)社會(huì)，為什么有些問題最終會(huì)引起政府官員的關(guān)注，被提上了議程；而有些其他的問題很大程度上會(huì)被忽視，這里牽涉到政府議程設(shè)定的問題。

1 政府議程設(shè)定的相關(guān)概念分析

1.1 政府議程概念的分析

政府議程是一個(gè)主體指向不甚明確且涉及面很廣的概念，具體是對(duì)政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員在任何給定時(shí)間認(rèn)真關(guān)注的問題進(jìn)行的編目。可以說，政府議程就是在眾多社會(huì)問題中加以篩選，縮小真正能夠成為關(guān)注焦點(diǎn)的問題的范圍。

1.2 政府議程設(shè)定中的相關(guān)影響因素

政府議程的主體直指政府官員和與其密切相關(guān)的政府外人員，因而，設(shè)定議程的過程即是各方參與主體利益博弈的較量。一般來說，當(dāng)談到政策制定時(shí)，很多人會(huì)把注意力集中于決策過程，而忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問題：政府在面對(duì)甚多社會(huì)問題時(shí)的抉擇過程。有兩位美國(guó)學(xué)者：政治學(xué)家巴查赫(Peter Bacharach)和巴熱茲(Morton Baratz)發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。這篇短短六頁的論文很快成為政治學(xué)的經(jīng)典之作，它指出了一個(gè)顯而易見、但人們往往視而不見的簡(jiǎn)單事實(shí):能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響政府議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更為重要的另一面。大體上，根據(jù)議程設(shè)定參與主體和政府的關(guān)系，我們把這些影響議程設(shè)置的參與者分成兩類，政府內(nèi)部的角色，包括行政部門、全國(guó)人大；政府外部的角色，包括各種利益集團(tuán)、專業(yè)學(xué)者、大眾媒體以及社會(huì)輿論。本文的側(cè)重點(diǎn)主要是研究大眾媒體在政府議程設(shè)定中所扮演的角色，因而，我們將不會(huì)詳細(xì)考察其他參與主體在政府議程設(shè)定中的角色定位，而是徑直把注意力集中在大眾傳媒的作用與功能上。

2 大眾媒體的相關(guān)分析

2.1 大眾媒體的性質(zhì)界定

大眾傳媒從狹義上講，是指在傳播路線上用機(jī)器做中介以傳遞信息的報(bào)紙、書籍、雜志、電影、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳播媒介。從廣義上講，是指大眾傳播事業(yè)的總稱，主要包括大眾傳播的組織機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員、傳播功能、效果分析等。本文對(duì)大眾媒體的界定屬于前者。信息化社會(huì)讓大眾傳媒進(jìn)入一個(gè)蓬勃發(fā)展的時(shí)代，數(shù)量龐大的大眾媒體在公民的生活空間中已經(jīng)變得觸手可及。在這樣一種社會(huì)背景之下，越來越多的學(xué)者開始把學(xué)術(shù)研究的中心轉(zhuǎn)移到大眾媒體上來，傳播學(xué)作為一門單獨(dú)的學(xué)科興起。縱觀傳播學(xué)的發(fā)展，學(xué)者拉斯韋爾、賴特、施拉姆經(jīng)過努力，確定了大眾傳播的四大功能：監(jiān)測(cè)、協(xié)調(diào)、教導(dǎo)、娛樂。其中“監(jiān)測(cè)”意即監(jiān)測(cè)環(huán)境，守望社會(huì)，是大眾傳媒的首要的基本的功能。約瑟夫#8226;普利策也曾經(jīng)提到，若一個(gè)國(guó)家是一條航行在大海上的船，新聞媒體就是船頭的瞭望者，他要在一望無際的海面上觀察一切，審視海上的不測(cè)風(fēng)云和淺灘暗礁，及時(shí)發(fā)出警告。因此，關(guān)于大眾傳媒的性質(zhì)，我們可以把它界定為反映輿論的社會(huì)瞭望者。

2.2 大眾媒體的現(xiàn)狀分析：從政府議程設(shè)定的角度

前文已述，信息化的社會(huì)背景讓大眾傳媒的作用日漸突出，媒體也常常被描繪成為有力的政府議程建立者。不可否認(rèn)，大眾傳播媒體的確對(duì)社會(huì)公共輿論議程具有明顯的影響。正如一些學(xué)者（麥克斯韋爾和肖恩）所發(fā)現(xiàn)的那樣，公眾對(duì)政府問題的大量關(guān)注從蹤跡上來看與媒體對(duì)那些問題的報(bào)道密切相關(guān)，典型的例證是著名的議程設(shè)置理論：大眾傳播只要對(duì)一些問題給予重視，集中報(bào)道，并忽視或掩蓋對(duì)其他問題的報(bào)道，就能影響公眾輿論。而公眾則傾向于關(guān)注和思考大眾傳播媒介注意的那些問題，并按照大眾傳播給各個(gè)問題確定的重要性的次序，分配自己的注意力。然而，政府議程不能等同于公眾議程，從政府議程設(shè)定的參與主體和大眾媒體發(fā)揮影響的方式來看，大眾媒體的作用往往沒有想當(dāng)然預(yù)期的那么顯著。

2.2.1 參與主體

上文已述，政府議程很大程度上出自政府部門之手，因此，作為政府內(nèi)部參與者的行政當(dāng)局會(huì)對(duì)政府議程的建立產(chǎn)生無比重要的影響。大眾媒體作為一種傳播信息的工具，它不可能對(duì)政府議程的建立產(chǎn)生任何的獨(dú)立的影響。大眾媒體試圖通過影響政府官員和普通民眾的注意力，發(fā)揮其話題設(shè)置的功能。然而，哈耶克卻指出，各個(gè)人的教育知識(shí)越高，他們的見解和趣味就越不相同，也越難加以潛移默化的改變。行政官員作為社會(huì)中的精英分子，是通過一定方式從普通民眾中選拔出來的，每個(gè)人都有自己明確的價(jià)值觀和興趣偏好。戴伊在《自上而下的政策制定》中談到了大眾媒體引導(dǎo)和教化社會(huì)大眾的功能，并且明確指出，社會(huì)大眾只指一般的民眾，稍顯膚淺的大眾媒體沒有影響社會(huì)精英分子的功能。作為政府官員的“內(nèi)部人士”相比那些作為“外部人士”的普通民眾，更不需要大眾媒體的新聞報(bào)道，因?yàn)椤皟?nèi)部人士”要么已經(jīng)在政府中扮演著關(guān)鍵性決策者的角色，要么就是很容易接近那些重要的決策者。而“外部人士”則往往不太容易接近那些重要的政府決策者，因而他們需要在某種程度上設(shè)法贏得一些重要政府官員的注意。

2.2.2 影響方式

相對(duì)于其他的政府議程設(shè)定參與者，新聞媒體傾向于只用很短的一段時(shí)間突出報(bào)道某一件事情，然后便轉(zhuǎn)向下一件事情。無視被所允許的事情而追逐所被禁止的事情是人的天性，未被開墾的處女地永遠(yuǎn)會(huì)強(qiáng)烈激發(fā)著人類的好奇心。因而，人們對(duì)某一個(gè)特定的主題只會(huì)留意那么長(zhǎng)的時(shí)間，然后好奇心會(huì)讓他們厭煩這個(gè)話題。所以，新聞媒體不得不趕時(shí)尚。時(shí)尚的需求讓大眾媒體缺乏必要的持久力，大眾媒體特別喜歡關(guān)注那種最有新聞價(jià)值的事件或最惹人注目的事件。大眾媒體的這種傾向性實(shí)際上削弱了其對(duì)政府政策的影響，因?yàn)槊浇缛耸克鶊?bào)道的要么是政府官員在做的事情，要么就是他們已經(jīng)意識(shí)到的某件事情，這樣的事件往往要到政策制定過程的結(jié)尾才發(fā)生，而不是在政策制定過程開始就發(fā)生。

2.3 大眾媒體的有限功能

從上文可知，大眾媒體的影響比大多數(shù)人所預(yù)期的要微弱得多，那是由于民眾的期望太高所致。雖然如此，理性觀之，大眾媒體在現(xiàn)代社會(huì)生活中仍然扮演著不可或缺的有限作用。

首先，新聞媒體可以在政府議程設(shè)定相關(guān)者內(nèi)部充當(dāng)一種溝通者的角色，為議程的合理構(gòu)建提供一個(gè)公共討論平臺(tái)。分散在政府內(nèi)外的各色人群每天都在處理著彼此類似的問題，他們彼此之間似乎很多時(shí)候會(huì)以各種非常間接的方式相互溝通。盡管他們都很繁忙，而且他們?cè)谑聭B(tài)的正常發(fā)展過程中可能并不經(jīng)常見面，但是他們都要讀報(bào)紙或者看電視。所以，借助大眾媒體，報(bào)紙、電視或者互聯(lián)網(wǎng)，很多利益相關(guān)者都可以讓其他人關(guān)注某一思想。方式之一是將這種思想刊登在一些非常重要的報(bào)紙上，即便是對(duì)一個(gè)資深的同行專家來說，這樣做也不失為引起他關(guān)注的一種好辦法。據(jù)美國(guó)一個(gè)國(guó)會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的分析員分析，各位議員，包括參議員和眾議員每天都要接觸大眾媒體。國(guó)會(huì)面臨大問題是信息供應(yīng)過多，超載的現(xiàn)象讓他們無法處理這些信息。無能為力的時(shí)候大部分人會(huì)選擇不處理不作為，國(guó)會(huì)議員們亦不例外。但是，如果類似《紐約時(shí)報(bào)》和《華盛頓郵報(bào)》對(duì)有些問題加以報(bào)道和大肆渲染的話，議員們就要看，并且引起他們對(duì)有關(guān)問題的關(guān)注。

其次，大眾媒介對(duì)一些在其他地方業(yè)已開始的活動(dòng)進(jìn)行夸張性報(bào)道，使之最終被納入政府議程。我們知道，大眾媒體的首要社會(huì)功能是反映社會(huì)輿論，充當(dāng)社會(huì)傳聲筒的角色。它通過聚集整合社會(huì)民眾個(gè)人的意愿訴求，而不是從源頭上引發(fā)某些輿論話題來為普通大眾構(gòu)建公共輿論議程，使備受普通民眾關(guān)注的社會(huì)問題上升到政府關(guān)注的問題的高度。西方公共政策研究者在總結(jié)社會(huì)問題如何能被列入政府政策議程的方式時(shí)提出了四種情況：政治領(lǐng)導(dǎo)者的決定；某種危機(jī)或突發(fā)事件；抗議活動(dòng)；特別問題引起大眾傳媒的注意。大眾媒介能夠發(fā)揮某種作用，它既可以把少數(shù)人遇到的問題引向公共問題，為建立公眾議程直至政府政策議程創(chuàng)造條件，也可以制造強(qiáng)大的輿論壓力，促使政府決策系統(tǒng)接受來自公眾的愿望、要求。大眾傳媒不僅對(duì)公共問題起到發(fā)現(xiàn)放大的作用，更在于它具有使“沖突社會(huì)化”的催化作用。“問題”事件得到有效的新聞曝光，一度是私人的問題就可能進(jìn)入公共議程。對(duì)于媒介的作用，美國(guó)政治學(xué)家科恩斷然肯定，報(bào)紙或許不能直接告訴讀者怎樣去想，卻可以告訴讀者想些什么。“政府與讀者一樣，政府政策系統(tǒng)因?yàn)槊浇榈膱?bào)道而意識(shí)到某些政府議題的存在，大眾媒體賦予事件的意見影響政府對(duì)該議題重要性的認(rèn)識(shí)。所以，在聚合公眾意見影響政府決策議程方面，大眾傳媒可以使分散的、潛在的社會(huì)意愿和要求轉(zhuǎn)化為明確、集中的政策要求。媒介在政府對(duì)哪些問題應(yīng)該確定為政策問題方面可以起到一種提示與補(bǔ)充作用。

3 總結(jié)

由于政府議程設(shè)定主體的獨(dú)特性和媒體作用方式的間接性，大眾傳媒作為政策體制外的一種社會(huì)力量，它的影響往往沒有普遍預(yù)期的那么深刻。因而，大眾媒體在政府的議程設(shè)定過程中并未起到至關(guān)重要的作用。

參考文獻(xiàn)

［1］哈耶克.通往奴役之路［M］，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998.

［2］John W. Kingdon． Agenda， Alternatives and Public Policies［M］. (2nd ed.)，New York: Harper Collins press，2003年．71-74.