行政訴訟中原告資格轉移制度目的分析

摘 要：行政訴訟原告資格轉移制度的設立，是為了保護原始原告的合法權利和與原始原告有直接利害關系的承繼原告的合法權利。法律規定該項制度以切實保障二者的合法利，避免出現合法權利得不到法律救濟的情況。并且可以有效糾正行政機關的違法行政行為，保證行政秩序的穩定。

關鍵詞：資格轉移；原始原告；承繼原告

中圖分類號：D9文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）11-0334-02

原告資格的轉移，是指法律規定在特定的情況下，行使起訴權的主體發生變更的一種制度。《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第24條第2、3款規定：“有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟。”最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第11條進而明確了原告公民死亡后有權提起訴訟的近親屬的范圍，包括：“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有撫養、贍養關系的親屬。”起訴權是訴訟權利能力的核心內容，它與其他權利一樣，總是有其載體，而且起訴權與其載體是不可分割的，在一般情況下，起訴權只能由享有訴訟權利能力的主體行使。主體死亡或終止的，其訴訟權利能力也隨之消滅，起訴權自然也不復存在。但在特定情況下，行政訴訟法卻規定原告資格可以發生轉移，起訴權在其載體消滅后可以通過另一新的載體來得到實現，這種違背一般法律原理的規定，必然是基于一定的目的考慮。

《行政訴訟法》第24條第2、3款的規定明確了作為原告的公民死亡，或作為原告的法人或其他組織終止時，原告資格的承繼問題。鑒于此，我們可以把行政訴訟原告劃分為兩大類別，即原始原告和承繼原告。在行政訴訟中，之所以產生原告資格轉移與承受的規定，主要是基于以下兩點考慮：首先是保護受具體行政行為侵害的公民、法人及其他組織的合法權益；其次是確保原告死亡或終止后使違法的具體行政行為能夠得到糾正，主管人員及直接責任人員的責任得到追究。對于第二點大家都沒有什么異議，但對于行政訴訟法具體保護的是原始原告的合法權益還是承繼原告的合法權益問題，學術界沒有做出圓滿地回答。意見紛爭，略述如下。

一是認為保護受具體行政行為侵害的原始原告的合法權益。有學者就提出：“我國行政訴法的宗旨是保護公民、法人及其他組織的合法權益不受具體行政行為的侵犯。行政訴訟原告資格轉移制度也不例外。在各個具體的行政訴訟中，主要保護的是被訴具體行政行為所侵犯的合法權益，即原始原告的合法權益，而承繼原告自身固有的權益并未受到被訴具體行政行為的侵犯。”“從行政訴訟的起始來看，是保護原始原告的權益，正是由于原始原告認為行政機關的具體行政行為侵犯公民法人或者其他組織合法權益，才向法院提起行政訴訟。沒有具體行政行為侵犯公民的合法權益這一法律事實，就沒有行政訴訟原告資格的產生，更沒有原告資格的轉移與承受。這似乎也是法律讓行政訴訟原告資格延續的一個原因。”二是認為是保護承繼原告的合法權利。我國法律規定死亡公民的近親屬享有原告資格，實質上是為了保護該公民的近親屬的權益。如行政機關對公民財產作出沒收、罰款等處罰，就有可能影響該公民近親屬的財產繼承權或生活來源等。如果具有原告資格的公民死亡后，不允許其近親屬提起行政訴訟，其近親屬的合法權益就可能因受到具體行政行為的侵害而得不到司法保護。在我國行政法中，隨著公民的死亡，他們也不再享有行政法上的權利。因此，行政訴訟法之所以規定原告資格的轉移，主要還是為了保護承受原告資格一方的權利。三是認為既保護原始原告可轉讓的權利，也保護違法具體行政行為所波及和影響到的承繼原告的利益，以及承繼原告的訴訟權利。這涉及保護兩者合法權利的問題，主要是從原始原告與承繼原告利益轉換的角度認識的。現略述筆者的觀點。

筆者認為，行政訴訟原告資格轉移制度的設立實際上保護的是綜合權利，既保護原始原告的合法權利，也保護承繼原告的合法權利，單獨保護任何一方都是不全面的。而且通過原告資格轉移制度的設立可以有效監督行政機關的行為，使其違法的行政行為在原始原告死亡后仍可得到有效監督。法律制度的設立歸根結底，都是為了保護合法權利。就行政訴訟法而言，行政訴訟法的立法宗旨是為了保護受具體行政行為侵害的公民、法人或者其他組織的合法權利，為侵害的權利提供救濟，那么在行政訴訟原告資格轉移制度中，正是因為原始原告和承繼原告都享有合法權利，并且都存在該合法權利受具體行政行為侵害的法律事實，所以法律規定該項制度以切實保障二者的合法權利，避免出現合法權利得不到法律救濟的情況。以下分別論述：

（1）保護原始原告的合法權利。原始原告生前存在行政機關侵犯其合法權利事實的，原始原告死后該合法權利并未消失，而是轉化為死者的身后權利，行政機關的違法具體行政行為的侵權結果仍然存在。所以，仍然可就該權利提起訴訟。但是，死者享有權利的觀點與傳統的民法理論相違背。在我國民法中，公民的民事權利能力始于出生，終于死亡。民事權利能力是民事主體依法享有民事權利和承擔民事義務的資格，公民死亡后不能享有民事權利。同樣，在我國行政法中，隨著公民的死亡，他們也不再享有行政法上的權利。依此理論，保護原始原告的合法權利的觀點就不甚準確。但是，任何一種理論的提出都是來源于實踐的，隨著實踐的發展，理論也不可能一成不變。民法的“民事權利能力始于出生終于死亡”的觀點已經不適應現實情況了。在實踐中，人死后的某些權利是應受到尊重和保護的，這在很多國家的立法上都已得到體現，而且在很多的司法實踐中也有所體現。且因為原始原告已經死亡，本身不可能再提起訴訟，所以法律規定轉由他的厲害關系人（包括死亡自然人的近親屬和終止組織的權利承受組織）代為提起訴訟，以保護原始原告的合法權利。

(2)保護承繼原告的合法權利。承繼原告被具體行政行為侵害的合法權利實際包括兩部分：第一，違法具體行政行為在侵害原始原告合法權利的同時，牽連侵害了承繼原告的合法權利。違法具體行政行為雖然只針對原始原告作出，但同時也會牽連侵害了承繼原告的合法權益。當行政機關的違法具體行政行為侵犯了承繼原告的此類權利時，本應通過原始原告的起訴，原始原告在主張保護自己權益的同時就一并保護了承繼原告的這類權利，但由于原始原告已死亡，導致保護承繼原告合法權利的起訴主體已喪失，承繼原告就必須自己提起訴訟才能有效保護這類權益。因此承繼原告獲得了原告資格，成為行政訴訟的真正原告，承繼原告的原告資格取得是基于原始原告的死亡。第二，原始原告死亡后，承繼原告可因其死亡獲得的利益。如果違法具體行政行為的實施可能使承繼原告的利益減少或滅失，那么承繼原告基于追回自身利益的要求就應獲得原告資格，向行政機關提起訴訟以保護自己的利益。原始原告死亡后，承繼原告依法可享有的利益包括：①原始原告可轉讓給承繼原告的財產權利，如承繼原告繼承原始原告被行政機關因罰沒錯誤而退還的財產，繼承原始原告通過行政賠償而獲得的金錢；②承繼原告應當從原始原告處享有的債權利益等。如承繼原告從原始原告被行政機關因罰沒錯誤而退還的財產中清償應有的債權。可見行政訴訟的原告資格轉移制度，也能保護承繼原告的合法權利。

（3）糾正行政機關的違法行為。如果不設立原告資格轉移制度，按照法律規定，在原始原告死亡或終止后，將沒有任何人或組織可以就行政機關的違法行為提起訴訟。那么對于行政機關的違法行為也就沒有什么途徑予以糾正。而原告資格轉移制度的設立彌補了這一致命缺陷。使得對行政機關的監督制約不因原始原告的死亡或終止而終止。從而可以維護國家行政機關正常行使職權，并可有效維護行政相對人的合法權利，確保行政秩序的穩定。

綜上，行政訴訟原告資格轉移制度的設立，既可以維護原始原告的合法權利，也可以維護承繼原告的合法權利。同時，還起到了監督行政機關及其工作人員依法行使職權的作用，使得原始原告死亡后，不因其死亡而不能糾正行政機關的違法行政行為。

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