比較法視野下我國(guó)行政補(bǔ)償立法問題研究

摘 要：行政補(bǔ)償制度作為現(xiàn)代行政法的一項(xiàng)重要制度在我國(guó)卻一直沒有得到足夠的重視和研究，由于缺乏統(tǒng)一的行政補(bǔ)償立法，導(dǎo)致行政補(bǔ)償制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中產(chǎn)生了許多問題，其作用得不到有效發(fā)揮，試圖在比較法視野下，通過比較的方法來探討我國(guó)的行政補(bǔ)償立法的幾個(gè)問題并提出一些相關(guān)的認(rèn)識(shí)，以期對(duì)我國(guó)行政補(bǔ)償立法能夠有所推動(dòng)，在這里，同時(shí)希望國(guó)家能夠早日制定一部統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法來推動(dòng)我國(guó)行政補(bǔ)償制度的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政補(bǔ)償;憲法依據(jù);原則;程序

中圖分類號(hào)：09文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）11-0322-02

行政補(bǔ)償又稱行政損失補(bǔ)償，是指行政主體合法行政行為造成行政相對(duì)人損失而對(duì)相對(duì)人實(shí)施救濟(jì)的制度，行政賠償是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并造成損害，由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的法律救濟(jì)制度。

行政補(bǔ)償與行政賠償都是行政主體對(duì)相對(duì)人所受損失、損害所給予的救濟(jì)，但是二者的性質(zhì)明顯不同：(1)前提不同。行政補(bǔ)償是相對(duì)人因合法的行政行為或者為社會(huì)公益而受到損失的補(bǔ)償，其前提具有合法性、正當(dāng)性；而行政賠償是因行政違法或不當(dāng)，使相對(duì)人受到損害所給予的賠償，其前提具有違法性。(2)目的不同。行政補(bǔ)償主要是為了保障相對(duì)人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)而對(duì)相對(duì)人損失的合理補(bǔ)償；而行政賠償則主要是為了對(duì)行政違法侵權(quán)行為進(jìn)行懲戒和補(bǔ)救。(3)性質(zhì)不同。行政補(bǔ)償是交換性的、替代性的，通過合法的行政行為來實(shí)現(xiàn)，屬于行政義務(wù)的范疇；而行政賠償則是懲罰性的，是基于違法行政行為這一前提，屬于違法責(zé)任的范疇。我國(guó)于1994年制定了《國(guó)家賠償法》，正式確立了行政賠償制度，但對(duì)于行政補(bǔ)償，除個(gè)別單行法對(duì)某些行政管理領(lǐng)域(如土地征用) 的補(bǔ)償做了一些零散的規(guī)定外，整體的、規(guī)范化的行政補(bǔ)償制度尚未建立，這樣的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生的直接后果是大量的行政補(bǔ)償問題在我國(guó)目前尚無法可依，致使公民、法人和其他組織因公共利益受到的損失得不到適當(dāng)補(bǔ)償，行政補(bǔ)償制度的救濟(jì)作用如何能夠得到發(fā)揮呢？

談到我國(guó)的行政補(bǔ)償立法，涉及到的問題很多，比如說立法的依據(jù)、原則、標(biāo)準(zhǔn)、范圍和程序等，下面就筆者自己感興趣的幾個(gè)問題展開論述。

1 行政補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ罁?jù)

探討行政補(bǔ)償?shù)牧⒎▎栴}，首先必須談行政補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ罁?jù)在哪里，在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)憲法對(duì)行政補(bǔ)償都沒有明確的規(guī)定，這種現(xiàn)象一直持續(xù)到2004年憲法修改才得到改變，2004年修憲將憲法第10條第3款修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睂椃ǖ?3條修改為：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這是我國(guó)憲法中第一次出現(xiàn)“補(bǔ)償”的字眼，具有重大的意義。縱觀世界各國(guó)憲法，幾個(gè)主要法治國(guó)家的成文憲法都對(duì)補(bǔ)償問題有著醒目的規(guī)定。

法國(guó)1789年《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)權(quán)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非法律認(rèn)定的公共需要顯系必要時(shí)，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得被剝奪?！?

德國(guó)《基本法》第14條第3項(xiàng)規(guī)定：“征收惟有因'公共福祉'所需方得為之。征收之補(bǔ)償，以'公平'地衡量公共及參與人利益后，決定之。關(guān)于征收額度之爭(zhēng)論，由普通法院審理之?！?德國(guó)《基本法》的這項(xiàng)規(guī)定允許直接依法律為公益征收，但同時(shí)規(guī)定關(guān)于征收的法律本身必須包含補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。

美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第5修正案規(guī)定：“任何人不得非經(jīng)由法律正當(dāng)程序即被剝奪生命、自由和財(cái)產(chǎn)；私有財(cái)產(chǎn)不得未獲公正補(bǔ)償即遭占取。”

1946年《日本國(guó)憲法》第29條規(guī)定：“不得侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容由法律規(guī)定之，以期適合于公共福利。私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償下得收為公用?！蔽覈?guó)憲法對(duì)行政補(bǔ)償有了明確的規(guī)定，這樣我們制定行政補(bǔ)償立法便有了明確的憲法依據(jù)，從憲法層面上對(duì)行政補(bǔ)償立法給予了極大的支持。

2 行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t

在我國(guó)法律法規(guī)中關(guān)于補(bǔ)償存在不同的表述，概括來看大致有以下四種模式：(1)“給予一定的補(bǔ)償”。(2)“給予相應(yīng)補(bǔ)償”。(3)“給予適當(dāng)補(bǔ)償”。(4)“給予合理補(bǔ)償”。 在2004年我國(guó)通過的憲法修正案中規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但令人遺憾的是，其中并沒有指明補(bǔ)償要遵循的原則，這還需要以后在具體的立法中進(jìn)一步完善。世界各國(guó)關(guān)于征收征用的補(bǔ)償有不同的補(bǔ)償原則，具體來說有“正當(dāng)”、“公平”、“公正”、“合理”等。

德國(guó)在基本法中規(guī)定“征收之補(bǔ)償，以'公平'地衡量公共及參與人利益后，決定之”，從而確立了公平補(bǔ)償原則，具體而言，是以完全的價(jià)值補(bǔ)償為原則，而在具有特殊理由的例外情況下方可以減少補(bǔ)償，也就是說要具體情形具體對(duì)待。

法國(guó)實(shí)行全部、直接、物質(zhì)補(bǔ)償原則，按法國(guó)《公用征收法典》中規(guī)定“補(bǔ)償金額必須包括由于公用征收產(chǎn)生的全部直接的、物質(zhì)的和確定的損失在內(nèi)”。

1946年《日本國(guó)憲法》規(guī)定：“不得侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容由法律規(guī)定之，以期適合于公共福利。私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償下得收為公用?！比毡疽来舜_立了“正當(dāng)補(bǔ)償”原則。

美國(guó)按征用時(shí)市場(chǎng)上的公平價(jià)值補(bǔ)償，這種市場(chǎng)價(jià)值，不僅包括征用時(shí)的使用價(jià)值，而且包括被征用財(cái)產(chǎn)的最佳使用價(jià)值，即財(cái)產(chǎn)因其開發(fā)潛力所具有的“開發(fā)價(jià)值”，體現(xiàn)為一種對(duì)于“預(yù)期利益”之保護(hù)。

總結(jié)各國(guó)做法，行政補(bǔ)償主要有三種類型：一是完全補(bǔ)償；二是適當(dāng)補(bǔ)償；三是公平補(bǔ)償。完全補(bǔ)償說認(rèn)為，對(duì)損失應(yīng)當(dāng)按其全額予以補(bǔ)償；適當(dāng)補(bǔ)償認(rèn)為不一定要全額補(bǔ)償，只要參照補(bǔ)償時(shí)的社會(huì)觀念，按照客觀、公正、妥當(dāng)?shù)难a(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償；公平補(bǔ)償說將盡可能補(bǔ)償受害人的特別損失為原則，同時(shí)采取靈活的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓焦?，例如征地建學(xué)校和建商業(yè)住宅應(yīng)采用不同的標(biāo)準(zhǔn)，后者標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)更高。

我們認(rèn)為，固定地采取某一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不適合于復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。采用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)對(duì)政府和財(cái)產(chǎn)權(quán)人產(chǎn)生不同的激勵(lì)效應(yīng)，一味地采用完全補(bǔ)償或適當(dāng)補(bǔ)償均不利于資源的有效配置，只有采取利益衡量的方法，在衡量公益與私益后公平地決定如何補(bǔ)償，才是正當(dāng)?shù)穆窂竭x擇。因此，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)采用公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償應(yīng)針對(duì)不同情況，靈活適用不同的標(biāo)準(zhǔn)、方式進(jìn)行補(bǔ)償，做到既能彌補(bǔ)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的損失，又能合理配置資源滿足公益的需要。具體來說，公平補(bǔ)償原則包含著下列內(nèi)容：(1)事先補(bǔ)償原則，即未經(jīng)事先合理補(bǔ)償，政府不得征收、征用公民的財(cái)產(chǎn)。當(dāng)然，事先補(bǔ)償并不排除在緊急情況下適用事后及時(shí)補(bǔ)償原則。(2)補(bǔ)償直接損失原則。即補(bǔ)償僅針對(duì)與征收、征用行為有直接因果關(guān)系的損失。(3)補(bǔ)償物質(zhì)損失原則。即補(bǔ)償僅針對(duì)財(cái)產(chǎn)上利益損失，不補(bǔ)償精神上或情感上的損失。(4)補(bǔ)償實(shí)際損失原則。即只對(duì)已發(fā)生或?qū)硪欢òl(fā)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償，而不包括將來可能發(fā)生的不確定的損失。(5)動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定后，不能一成不變，否則，就會(huì)產(chǎn)生有失公正的結(jié)果。因此，對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展變化的情況定期進(jìn)行評(píng)價(jià)，并適時(shí)地加以調(diào)整，使其能與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展相適應(yīng)，能在公共利益的增進(jìn)與個(gè)人利益的有效保護(hù)之間維系動(dòng)態(tài)的平衡。

3 行政補(bǔ)償程序

程序所特有的在時(shí)間和空間上的有序性以及實(shí)際上的可操作性，使法治由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化，從而有了實(shí)現(xiàn)的可能。因此，程序正義是保障實(shí)體正義、實(shí)現(xiàn)法治的不可缺少的重要部分。行政補(bǔ)償程序是指行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)步驟、方式、順序、手續(xù)和時(shí)限的總稱。補(bǔ)償程序應(yīng)當(dāng)公開、透明，應(yīng)當(dāng)保證當(dāng)事人的參與權(quán)得到充分實(shí)現(xiàn)。行政補(bǔ)償程序應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)的行政程序和司法系統(tǒng)的程序兩部分組成，而行政系統(tǒng)內(nèi)的行政程序還應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)補(bǔ)償程序和依當(dāng)事人申請(qǐng)而予以補(bǔ)償?shù)某绦?。筆者認(rèn)為，我國(guó)的行政補(bǔ)償應(yīng)遵循以下基本程序：

3.1 行政補(bǔ)償?shù)男姓绦颡?/p>

3.1.1 主動(dòng)補(bǔ)償程序

行政補(bǔ)償如果是由行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行的，應(yīng)遵守下列程序：（1）發(fā)出補(bǔ)償通知；（2）聽取被補(bǔ)償人的意見；（3）向被補(bǔ)償人說明補(bǔ)償理由，答復(fù)被補(bǔ)償人提出的意見；（4）與被補(bǔ)償人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，或由補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)單方面作出補(bǔ)償決定。

3.1.2 應(yīng)申請(qǐng)補(bǔ)償程序

應(yīng)申請(qǐng)補(bǔ)償，是依當(dāng)事人的申請(qǐng)而進(jìn)行的行政補(bǔ)償。其基本程序如下：（1）申請(qǐng)；（2）審查；（3）聽取申請(qǐng)人的意見。（4）協(xié)商。申請(qǐng)人可與補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)就補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行協(xié)商，盡量達(dá)成雙方都能接受的補(bǔ)償協(xié)議。（5）裁決。若補(bǔ)償協(xié)議無法達(dá)成，則由行政機(jī)關(guān)依法作出裁決。裁決中應(yīng)寫明補(bǔ)償?shù)脑蚝屠碛?、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償?shù)钠谙蓿⒏嬷暾?qǐng)人享有行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)及其時(shí)效。相對(duì)人如果對(duì)行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)償數(shù)額有異議，或者行政機(jī)關(guān)逾期不作補(bǔ)償決定的，均可以通過行政復(fù)議、行政訴訟的途徑尋求解決。

行政補(bǔ)償可適用行政程序和司法程序兩種，但行政程序應(yīng)為司法程序的必經(jīng)前置程序。

3.2 行政補(bǔ)償?shù)乃痉ǔ绦颡?/p>

行政補(bǔ)償?shù)乃痉ǔ绦虿皇切姓a(bǔ)償救濟(jì)的必經(jīng)程序。相對(duì)人如果接受行政機(jī)關(guān)就其補(bǔ)償申請(qǐng)作出的決定即不再引起司法程序，只有相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)就其補(bǔ)償申請(qǐng)作出的決定時(shí)方才引起司法程序。司法程序即相對(duì)人向人民法院提起行政補(bǔ)償訴訟。它應(yīng)當(dāng)是一種最后的救濟(jì)手段，行政補(bǔ)償訴訟一般適用行政訴訟程序，但有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)姆伞⒎ㄒ?guī)可補(bǔ)充規(guī)定某些特別程序。

在日本，由于損失賠償以國(guó)家公權(quán)力為基礎(chǔ)，在性質(zhì)上屬于公法案件，在明治憲法下，有關(guān)的行政損失補(bǔ)償原則上不能向司法法院提起訴訟。而另一方面又規(guī)定行政法院也不受理損害補(bǔ)償訴訟，只有沒有特別規(guī)定便上告無門，沒有提起訴訟的途徑。 戰(zhàn)后的日本解決了這個(gè)問題，具體地說，作為征用補(bǔ)償?shù)木葷?jì)手段有三種：一是直接根據(jù)憲法的規(guī)定，行使憲法上的請(qǐng)求權(quán)；二是將該請(qǐng)求權(quán)視為公權(quán)，根據(jù)《行政案件訴訟法》提起公法上的實(shí)質(zhì)當(dāng)事人訴訟；三是有關(guān)法律中明確規(guī)定有征用補(bǔ)償救濟(jì)途徑的，依據(jù)該規(guī)定提起形式性當(dāng)事人訴訟。

在我國(guó)制定行政補(bǔ)償立法的過程中，應(yīng)當(dāng)將行政補(bǔ)償?shù)乃痉ǔ绦蚣{入行政補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄖ贫戎腥?，因?yàn)楫?dāng)公民的合法權(quán)益通過其他途徑得不到保護(hù)時(shí)，司法救濟(jì)作為公民權(quán)利救濟(jì)的最后途徑，應(yīng)當(dāng)對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，應(yīng)當(dāng)將其納入司法保護(hù)的范圍之內(nèi)，這也是“有侵害必有救濟(jì)”原則的最好體現(xiàn)了。也應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本要求。