國際法治理公共健康的理念與實踐探討

摘 要：傳統(tǒng)國際法治理公共健康實踐以威斯特伐利亞治理模式體制為主。該體制的運行及發(fā)展有很多缺陷，它遠遠不能適應現(xiàn)在的國際情勢需要。二十世紀九十年代傳染性疾病爆發(fā)和再爆發(fā)所引起的全球危機促使專家們重新思考應對辦法。后威斯特伐利亞治理模式體制的理念，即新理念、全球公共健康“憲法”治理模式理念，在最近的十幾年中得到了發(fā)展。

關鍵詞：國際法；公共健康；理論；實踐

中圖分類號：D9文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）11-0318-02

１ 傳統(tǒng)的國際法治理公共健康實踐概述

國際關系學者認為1648年的《威斯特伐利亞和約》是一個重要的國際治理方式轉折點，因為它建立起了一個國際體制，該體制運行了將近三個世紀。處于無政府狀態(tài)下的主權國家是該體制即威斯特伐利亞治理模式體制的主體。

主權原則、不干涉原則和以同意為基礎的國際法規(guī)則三原則使得威斯特伐利亞治理模式體制呈現(xiàn)以下特征：（1）主權國家是唯一的主體；（2）治理事務主要涉及主權國家之間的諸如外交、戰(zhàn)爭和貿易這樣的國際事務；（3）國際治理并不介入主權國家的內部事務。

我們可以從世界健康組織公布的《國際健康治理》（以下簡稱《治理》）里看出威斯特伐利亞治理模式的公共健康治理特征。該《治理》僅是一套國際法規(guī)則，世界健康組織成員國有遵守該《治理》的義務。該《治理》承襲了十九世紀中期以來威斯特伐利亞治理模式合作治理公共健康的方式方法。它是標準的威斯特伐利亞治理模式。該《治理》目標是“確保最大安全，最小限度地影響世界貿易，防止疾病的全球傳播”。它關注的重點集中在傳染性疾病的國際傳播上。它規(guī)定的措施包括：（1）成員國應該向世界健康組織報告該《治理》中所列舉疾病的爆發(fā)情況；（2）成員國應該在口岸和機場保持合適的公共健康潛質。該《治理》實行盡可能小的干涉世界貿易原則，規(guī)制成員國間的貿易和旅游限制，防止傳染性疾病在成員國之間漫延傳播。該《治理》奉行不干涉成員國內部事務原則，只解決發(fā)生于成員國之間的傳染性疾病傳播問題。成員國有權自由處理其國內的與傳染性疾病有關的任何公共健康治理問題，不受任何其它成員國干涉。該《治理》僅涉及到幾種傳染性疾病，即瘟疫、霍亂和黃熱病。

遺憾的是威斯特伐利亞治理模式體制的運行及實踐發(fā)展并未建立起把公共健康作為國際治理重點來對待的國際體制。在成員國的對外政策中，公共健康的份量極低，得不到重視。成員國將公共健康政策和技術同國內公共健康系統(tǒng)合并起來，成為國內系統(tǒng)的一個部分。《治理》的歷史就是見證。《治理》到今天也仍然只處理1851年首次國際公共衛(wèi)生會議上所確定的幾種傳染性疾病問題，它遠遠不能適應現(xiàn)在的國際情勢需要。世界健康組織成員國普遍違反《治理》的事實表明：成員國極不重視《治理》規(guī)則。許多公共健康專家承認，《治理》未達到其目的，強調了《治理》的突出弊端是國際公共健康的地位極低。

威斯特伐利亞體制和治理模式得不到重視的情形促使人們在二戰(zhàn)后尋找新的全球公共健康治理理念。世界健康組織《憲章序言》（以下簡稱《憲章序言》）就包含了這種理念思想。《憲章序言》中的核心原則是尊重人的健康權、人類聯(lián)合的重要性及呼喚矮正正義，以達到健康權和人類聯(lián)合的目標。《憲章序言》與威斯特伐利亞治理模式之間的區(qū)別是顯著的。前者在很多方面拋棄了后者的一些做法。前者不再以成員國為中心，而把關注的重點集中在個人權利和全球各民族的聯(lián)合上。前者明確規(guī)定了可達到的最高健康標準和再分配資源的義務，以克服后者的忽略公共健康權而重視國家貿易的弊端和憂慮。后者的不干涉原則也被前者的要求審查政府行為的原則所取代，以體現(xiàn)尊重公民健康權。前者促進了公共健康治理領域垂直方向治理權力的再分配。后者重點關注成員國之間的相互影響，奉行平行分配權力的理念和做法。前者尋求賦予非國家行為體，即個人和種族，參加國內和國際公共健康治理活動的權力。非國家行為體的參與及其一些要求對后者的平行分配權力體制提出了挑戰(zhàn)。根據(jù)前者，主權和不干涉原則不再是神圣不可侵犯原則。前者奉行自然法的基本人權和普遍正義理念，否認后者的主權國家同意原則。

２ 全球公共健康“憲法”治理模式的運行機制及其與以前治理體制的區(qū)別

2.1 全球公共健康治理

威斯特伐利亞治理模式體制以“國際治理”為基礎，治理活動由成員國自己或者通過國際組織直接進行。二十世紀九十年代和二十一世紀初興起的是“全球治理”，而不是傳統(tǒng)的“國際治理”。傳統(tǒng)的“國際治理”體制雖然也有非政府行為體參與，但是這種參與只是一種理論上的構想，并未實際上賦諸有效的實踐活動。“全球治理”則不同，全球治理體制中的非政府行為體實際參與到各種治理活動中來。非政府行為體（特別是非政府間組織和跨國公司）的參與方式有兩種。第一種方式是間接參與方式，即試圖通過影響政府、政府間組織和其它非政府行為體的理念和行為，間接參與全球公共健康治理活動。

第二種方式是直接參與方式。非政府間組織與世界組織通過訂立官方關系而建立起長期的正式關系。直接參與方式的例子大多見于最近幾年迅速發(fā)展起來的公私合作關系。它改變了全球公共健康治理的現(xiàn)狀。全球抗御艾滋病、結核病和瘧疾基金會就在董事會中設有非政府行為體代表，這些代表同政府代表的地位平等，有權直接參與決策制定活動。根據(jù)這個世界健康組織提議，非政府行為體可以直接參與到全球治理傳染性疾病的事務中來。諸如英特網(wǎng)和電子郵件系統(tǒng)技術的發(fā)展也使得這個提議更加具有可行性、便利性和快捷性。

非典期間，“全球治理”模式遠遠超出了傳統(tǒng)的協(xié)調各方的功能和作用。世界健康組織也采取了一些前所未有的行動措施。沒有任何明確的法律授權或者行政授權，世界健康組織公開發(fā)布旅游預警和建議。“全球治理”模式賦予了世界健康組織獨立處理其成員國事務的權力。這是威斯特伐利亞治理模式不能做到的。非典和禽流感之后，非政府行為體和世界健康組織治理公共健康的權力又重新進行了分工。特別是在流行病預測方面突出體現(xiàn)了這個特征。在嚴重流行病方面，成員國報道和合作的程度和水平是空前的。非政府行為體、政府和世界健康組織的團結一致是空前的、驚人的。并且全球合作治理行動沒有任何國際法律規(guī)范的授權或者責令這樣做，這也是威斯特伐利亞治理模式所未能見到的。

2.2 全球公共健康產(chǎn)品

后冷戰(zhàn)時代全球公共健康治理模式不同于威斯特伐利亞治理模式體制和“追求全人類健康目標”模式的第二個特征是全球公共健康產(chǎn)品（以下簡稱GPGH）。全球公共健康產(chǎn)品是以健康為基礎的公共產(chǎn)品或者服務，全球都可以得到它的恩惠，它是非掩護性的和非競爭性的。遏制和防止全球危險型傳染性疾病以及有關諸如全球傳染性疾病預測數(shù)據(jù)這樣的信息產(chǎn)品都屬于全球公共健康產(chǎn)品。

威斯特伐利亞治理模式體制尋求減少貿易和旅游問題的障礙，主要是為了滿足那些害怕不發(fā)達國家病原體侵入的強國利益。GPGH理念在以下兩個方面與威斯特伐亞體制的目標有差異。 

第一，GPGH的政策目標遠遠超過了主權國和主權國利益本身。它旨在為主權國和非政府行為體提供全球服務，不旨在主權國之間的相互交往和抗御外生型疾病威脅及促進出口貿易。它還承諾不僅要使發(fā)達國家受益，還要讓發(fā)展中國家的人民受益。

第二，二者的運行方式有區(qū)別。根據(jù)威斯特伐利亞治理模式體制，主權國家制定規(guī)則約束政府行為。GPGH則不僅允許政府和政府間組織，也允許非政府行為體參與治理活動。公私合作模式就是這種運行方式的代表。

GPGH模式并未否認威斯特伐利亞治理模式體制中的國家利益理念，而是拓展了后者的國家利益的實質內容。前者不僅包括傳統(tǒng)的國家利益理念，更反映了公共健康威脅全球化的理念和全球聯(lián)合起來抗御這種威脅的理念。于是，國家利益關系就有兩種關系，即獨立主權國家之間的平行利益關系和有非政府行為體及國際組織參加的垂直方向治理利益關系。

參考文獻

［1］Ian Brownlie， Principles of Public International Law (5th ed. 1998)，pp.289-299.

［2］WHO， Global Defense Against the Infectious Disease Threat (M.K. Kindhauser ed.， 2002)， p.63.［3］WHO， International Health Regulations (3d ed. 1983).

［4］Constitution of the World Health Organization (July 22， 1946)， art. 71，reprinted in WHO， Basic Documents (40th ed.， 1994).