新外匯管理?xiàng)l例問(wèn)題探析

摘 要：2008年8月5日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第532號(hào)公布修訂后的《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》。此次修訂外匯條例是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生深刻變化的必然結(jié)果。根據(jù)形勢(shì)變化及時(shí)調(diào)整金融法規(guī)是國(guó)際通行的做法。我們關(guān)注的是：究竟是什么形勢(shì)的變化導(dǎo)致一項(xiàng)新的立法過(guò)程產(chǎn)生？修訂后的新條例規(guī)定是否能如人們所愿改善舊條例中的不足之處？新的條例是否也會(huì)不可避免的存在一些漏洞和隱患？

關(guān)鍵詞：外匯管理;修訂;改善;安全

中圖分類號(hào)：F82文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）11-0301-02

1 修訂原因

1.1 基本制度問(wèn)題

1.1.1 階段性

1994年，我國(guó)為了進(jìn)一步深化外匯管理體制改革，取消了用匯限制和外匯留成制，實(shí)現(xiàn)了匯率并軌，并開始建立外匯結(jié)售匯制度、建立全國(guó)統(tǒng)一的銀行間外匯市場(chǎng)、實(shí)行經(jīng)常項(xiàng)目自由兌換等一系列制度，初步確立了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的基本外匯管理制度。然而，外匯管理體制的變革還在繼續(xù)進(jìn)行。只有不斷進(jìn)行以市場(chǎng)機(jī)制為方向的外匯改革，才能不斷完善我國(guó)外匯管理制度的合理性，并以此促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有鑒于此，我國(guó)外匯管理?xiàng)l例所確立的體制是外匯改革的階段性成果，外匯管理?xiàng)l例帶有階段性特點(diǎn)。

1.1.2 授權(quán)性條款多，實(shí)體法規(guī)范多由配套規(guī)章規(guī)定

實(shí)體法規(guī)范多由配套規(guī)章規(guī)定。外匯管理本身即具有較強(qiáng)的應(yīng)對(duì)性，需要外匯管理機(jī)關(guān)針對(duì)具體的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)作出迅速的調(diào)整。因此，相當(dāng)多的國(guó)家和地區(qū)的外匯管理法律、法令中都有較多的授權(quán)性條款，授權(quán)外匯管理當(dāng)局對(duì)外匯方面的突發(fā)事件、對(duì)外匯日常管理政策等進(jìn)行調(diào)整，這是外匯管理體制，尤其是外匯管理較為嚴(yán)格國(guó)家、地區(qū)外匯體制內(nèi)在的要求。在我國(guó)現(xiàn)行外匯管理?xiàng)l例中，有14個(gè)以上條款是授權(quán)按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。授權(quán)性規(guī)范較多，導(dǎo)致外匯管理機(jī)關(guān)制定了大量的配套規(guī)章，有必要加強(qiáng)規(guī)章制定的嚴(yán)肅性，盡量減少規(guī)章立改廢的頻率，使外匯管理相對(duì)人有合理的預(yù)期。

1.1.3 外匯管理?xiàng)l例基本制度尚需完善

首先，我國(guó)外匯管理?xiàng)l例對(duì)外匯管理機(jī)關(guān)本身的職責(zé)、權(quán)限、執(zhí)法程序、執(zhí)法手段等規(guī)定的較為不足。這導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中，外匯管理機(jī)關(guān)履行檢查等執(zhí)法職責(zé)時(shí)，缺乏法律層面的支持，位置尷尬。其次，一些國(guó)家、地區(qū)外匯法律中均規(guī)定了緊急情況下，外匯管理機(jī)關(guān)可以采取的應(yīng)急措施，我國(guó)外匯管理?xiàng)l例修訂也可以考慮確立這一制度。這些，都需要法律定位、規(guī)范。

1.1.4 外匯管理法律位階較低

目前我國(guó)的外匯管理法律體系，是以外匯管理?xiàng)l例為主、配套規(guī)章規(guī)范實(shí)體程序的法律體系，在法律層面，僅有《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》的幾個(gè)條文中略微涉及到外匯管理體制、商業(yè)銀行外匯業(yè)務(wù)等極為原則的規(guī)定，《外匯法》至今未能出臺(tái)。外匯管理法律體系以行政法規(guī)、規(guī)章為主體，其好處是便于通過(guò)修訂現(xiàn)行規(guī)定的方式調(diào)整外匯管理制度，但是在表彰外匯管理重要性、保護(hù)公民與法人基本權(quán)益、與現(xiàn)有監(jiān)管法律銜接等方面則存在不足并受到一定制約。

1.2 新形勢(shì)的要求

1.2.1 WTO與IMF規(guī)定對(duì)外匯管理立法提出新要求

近期，美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)通過(guò)兩個(gè)議案，其主要內(nèi)容是：如果一個(gè)國(guó)家貨幣的匯率在被認(rèn)為有“根本性偏差”后未進(jìn)行重估，則可以對(duì)該國(guó)實(shí)施反傾銷懲罰。這實(shí)際上是入世以來(lái)，我國(guó)外匯管理直接或者間接受到的WTO 有關(guān)協(xié)定的壓力。6月15日，IMF通過(guò)的《對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決定》，貨幣操縱的認(rèn)定原則是無(wú)須一國(guó)是否故意，只要其政策造成了“基本匯率失調(diào)”或者“經(jīng)常賬戶長(zhǎng)期巨額赤字或盈余”的后果，即構(gòu)成貨幣操縱。從立法的角度講，必須注意上述動(dòng)向。

1.2.2 外匯儲(chǔ)備增長(zhǎng)對(duì)外匯管理立法的新要求

近年，隨著外匯儲(chǔ)備的增加，我國(guó)外匯儲(chǔ)備的運(yùn)用問(wèn)題成為一個(gè)理論及實(shí)踐中的熱點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)于儲(chǔ)備的管理體制、管理方式、管理目標(biāo)等，多有爭(zhēng)議與探討。從外匯管理立法的角度，現(xiàn)行《外匯管理法》對(duì)外匯儲(chǔ)備并無(wú)規(guī)定，《人民銀行法》僅規(guī)定人民銀行持有、管理和經(jīng)營(yíng)外匯儲(chǔ)備，外匯管理?xiàng)l例對(duì)外匯儲(chǔ)備問(wèn)題是否予以規(guī)定，以使儲(chǔ)備的管理、運(yùn)用制度化并更有可預(yù)期性，值得考量。

1.2.3 完善資本項(xiàng)目管理規(guī)定

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及對(duì)外貿(mào)易、資本流動(dòng)的發(fā)展，在境外從事有價(jià)證券及其衍生品交易、境外機(jī)構(gòu)在境內(nèi)從事有價(jià)證券交易等資本項(xiàng)目活動(dòng)越來(lái)越多，資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，但外匯管理?xiàng)l例中卻沒(méi)有體現(xiàn)，應(yīng)予補(bǔ)充。同時(shí)，還應(yīng)考慮轉(zhuǎn)變我國(guó)以前一貫重流入、輕流出的立法取向，可考慮將監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)向資本項(xiàng)目資金運(yùn)用的監(jiān)管。從我國(guó)外匯管理?xiàng)l例現(xiàn)有規(guī)定(第二十條、第二十二條)及《結(jié)匯、售匯及付匯管理規(guī)定》等配套規(guī)章的內(nèi)容看，我國(guó)現(xiàn)行的資本項(xiàng)目管理對(duì)流入資金的運(yùn)用管理尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。

2 新條例較之舊版改善之處

2.1 新條例大大簡(jiǎn)化了經(jīng)常項(xiàng)目外匯收支管理的內(nèi)容和程序

條例規(guī)定對(duì)經(jīng)常性國(guó)際支付和轉(zhuǎn)移不予限制，并進(jìn)一步便利經(jīng)常項(xiàng)目外匯收支。取消經(jīng)常項(xiàng)目外匯收入強(qiáng)制結(jié)匯要求，經(jīng)常項(xiàng)目外匯收入可按規(guī)定保留或者賣給金融機(jī)構(gòu)；規(guī)定經(jīng)常項(xiàng)目外匯支出按付匯與購(gòu)匯的管理規(guī)定，憑有效單證以自有外匯支付或者向金融機(jī)構(gòu)購(gòu)匯支付。

2.2 資本項(xiàng)目外匯管理的規(guī)范是新條例修訂的重點(diǎn)內(nèi)容之一

這首先是為拓寬資本流出渠道預(yù)留政策空間。簡(jiǎn)化對(duì)境外直接投資外匯管理的行政審批，增設(shè)境外主體在境內(nèi)籌資、境內(nèi)主體對(duì)境外證券投資和衍生產(chǎn)品交易、境內(nèi)主體對(duì)外提供商業(yè)貸款等交易項(xiàng)目的管理原則。其次是改革資本項(xiàng)目外匯管理方式。除國(guó)家規(guī)定無(wú)需批準(zhǔn)的以外，資本項(xiàng)目外匯收入保留或者結(jié)匯應(yīng)當(dāng)經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；資本項(xiàng)目外匯支出國(guó)家未規(guī)定需事前經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，原則上可以持規(guī)定的有效單證直接到金融機(jī)構(gòu)辦理，國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，在外匯支付前應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)。最后是加強(qiáng)流入資本的用途管理。要求資本項(xiàng)目外匯及結(jié)匯后人民幣資金應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)主管部門及外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的用途使用，并授權(quán)外匯管理機(jī)關(guān)對(duì)資本項(xiàng)目外匯及結(jié)匯后人民幣資金的使用和賬戶變動(dòng)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

2.3 新條例完善了跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)體系

條例一方面在總則中明確要求國(guó)務(wù)院外匯管理部門對(duì)國(guó)際收支進(jìn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，定期公布國(guó)際收支狀況，另一方面要求金融機(jī)構(gòu)通過(guò)外匯賬戶辦理外匯業(yè)務(wù)，并依法向外匯管理機(jī)關(guān)報(bào)送客戶的外匯收支及賬戶變動(dòng)情況。有外匯經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的境內(nèi)機(jī)構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院外匯管理部門的規(guī)定報(bào)送財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、統(tǒng)計(jì)報(bào)表等資料。按照條例的上述規(guī)定，外匯管理機(jī)關(guān)可以全方位對(duì)跨境資金流動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。同時(shí)，建立國(guó)務(wù)院外匯管理部門與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的監(jiān)管信息通報(bào)機(jī)制。

3 新條例可能存在的風(fēng)險(xiǎn)

在翻閱新條例時(shí)，我們不難發(fā)現(xiàn)：

第九條：境內(nèi)機(jī)構(gòu)、境內(nèi)個(gè)人的外匯收入可以調(diào)回境內(nèi)或者存放境外；

第十三條：經(jīng)常項(xiàng)目外匯收入，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定保留或者賣給經(jīng)營(yíng)結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)；

第二十條：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)可以直接向境外提供商業(yè)貸款。其他境內(nèi)機(jī)構(gòu)向境外提供商業(yè)貸款，應(yīng)當(dāng)向外匯管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，外匯管理機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人的資產(chǎn)負(fù)債等情況作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定；國(guó)家規(guī)定其經(jīng)營(yíng)范圍需經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在向外匯管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)前辦理批準(zhǔn)手續(xù)。向境外提供商業(yè)貸款，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院外匯管理部門的規(guī)定辦理登記。

以上三條就已經(jīng)很大程度的拓寬了外匯資本可能流出的渠道，不僅產(chǎn)生資本外逃，而且也為短期內(nèi)國(guó)際熱錢攜帶國(guó)民財(cái)富撤離提供了便利。我國(guó)應(yīng)該對(duì)國(guó)際收支采取必要的保障、控制等措施，以防止可能出現(xiàn)的國(guó)際收支不平衡。還要適當(dāng)考慮進(jìn)出口狀況、外債規(guī)模、實(shí)際利用外資等條件，根據(jù)持有外匯儲(chǔ)備的收益和持有成本等狀況維持一個(gè)國(guó)家的外匯收支平衡。否則，將會(huì)造成金融體系的不穩(wěn)定，增加發(fā)生金融危機(jī)的可能性。

參考文獻(xiàn)

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［2］王靈華，謝朝陽(yáng)，李洪梅，歐陽(yáng)智華．國(guó)際金融學(xué)［Ｍ］．北京：清華大學(xué)出版社，北京交通大學(xué)出版社，2007：87-89，174-178．