廣州廉租房政策分析及改進(jìn)建議

摘 要：論述制定廣州廉租房政策的必要性，對(duì)現(xiàn)行廣州廉租房政策分別從申請(qǐng)者體系、分配體系、配套政策體系和管理體系五個(gè)方面進(jìn)行內(nèi)容分析，在利用公共政策評(píng)價(jià)指標(biāo)從公平、效率和穩(wěn)定方面對(duì)政策進(jìn)行效果評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，提出了加大保障范圍、提高運(yùn)行效率、加強(qiáng)監(jiān)管和多元化融資等政策相應(yīng)改進(jìn)措施和建議。

關(guān)鍵詞：廣州；廉租房；政策

中圖分類號(hào)：文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）11-0084-02

1 廣州廉租房政策效果評(píng)價(jià)

1.1 社會(huì)公平效果評(píng)價(jià) 

根據(jù)廣州的具體情況，廉租房保障范圍由雙特困戶擴(kuò)大至低收入困難群眾，在其發(fā)展歷程中采取逐步擴(kuò)大保障范圍的政策發(fā)展措施，逐步擴(kuò)大施政對(duì)象政策收益機(jī)會(huì)范圍，逐步在過(guò)程中實(shí)現(xiàn)縱向公平。而在橫向公平實(shí)現(xiàn)方面，廣州市 2005年登記在冊(cè)的5643戶人均居住面積不足10平方米的雙特困戶，僅余的3000戶也在2007年11月28號(hào)下午進(jìn)行的搖珠分房中全部獲得廉租房，其過(guò)程較好的實(shí)現(xiàn)了機(jī)會(huì)均等及橫向公平。但在實(shí)際過(guò)程中也忽視了非廣州戶口的其他低收入弱勢(shì)群體的政策公平實(shí)現(xiàn)。許多非廣州戶口低收入住房困難戶因?yàn)榱夥空呱暾?qǐng)條件戶籍規(guī)則的限制造成政策收益機(jī)會(huì)的不均等。

1.2 效率評(píng)價(jià)

運(yùn)用垂直效率、水平效率和運(yùn)作效率三項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)可分別對(duì)廣州廉租房政策的執(zhí)行力、作用力及成本收益比較進(jìn)行評(píng)價(jià)。垂直效率的計(jì)算公式為：垂直效率（Ev） =為施政對(duì)象社會(huì)階層帶來(lái)的利益/為社會(huì)各階層帶來(lái)的利益總和，它反映了政策能否容易作用到政策對(duì)象。水平效率的計(jì)算公式為：水平效率（Eh1）=施政對(duì)象社會(huì)階層中的受益人數(shù)/施政對(duì)象階層的總?cè)丝冢w現(xiàn)了在政策覆蓋的所有作用對(duì)象內(nèi)部的作用均勻度和作用力度。運(yùn)作效率的計(jì)算公式為：運(yùn)作效率（E0）=施政對(duì)象獲得的利益/政府投入，它體現(xiàn)了政府干預(yù)下的操作相對(duì)于市場(chǎng)化運(yùn)作的效率高低。

本文通過(guò)計(jì)算政策受益人群在無(wú)政策情況下所要付出的買(mǎi)房成本和有政策情況下所要付出的租房成本之間的總成本差額來(lái)計(jì)算政策為為施政對(duì)象社會(huì)階層帶來(lái)的利益。考慮到廉租房政策的施政對(duì)象社會(huì)階層，買(mǎi)房成本以2007廣州十區(qū)平均最低房?jī)r(jià)為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。由此可得，施政對(duì)象買(mǎi)房成本=2007廣州十區(qū)平均最低房?jī)r(jià)×基本需求住房面積+住房貸款利息+居住住宅貶值-養(yǎng)護(hù)成本-升值收益=［（6155+5933+5408+5619+3434+3354+4586+4497+4394+3759+3975+3628）/12×60］+［ 4253 ×12×5-223710］-15×12×5=223710+31470-900=254280（元）。而租房成本=資金成本+貶值成本 +養(yǎng)護(hù)成本+生活成本=1×60×12×5+0.7×8601×5+15×12×5+500×12×5=3600+30105+900+3000=37605（元）。則可得：

廣州廉租房政策為施政對(duì)象社會(huì)階層帶來(lái)的利益=（買(mǎi)房成本-租房成本）×受益戶數(shù)=（254280-37605）×5643=1222697025（元）。根據(jù)廣州市政府頒布的數(shù)據(jù)，現(xiàn)階段入住廉租房的廣州市民共有5643戶，而平均家庭人口以4人/戶的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的話，可得施政對(duì)象社會(huì)階層中的受益人數(shù)=4×5643=22572（人）。施政對(duì)象階層的總?cè)丝冢?×17726=70904（人） 。政府在1998年至2007年，廣州共投入城鎮(zhèn)廉租住房保障資金19.3432億元。 

（1）政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)。

根據(jù)廣州廉租房政策的具體規(guī)定，所有符合條件的購(gòu)房家庭享受政策利益，不符合條件的購(gòu)房家庭無(wú)法享受。所以可得廣州廉租房政策垂直效率（Ev ）=為施政對(duì)象社會(huì)階層帶來(lái)的利益/為社會(huì)各階層帶來(lái)的利益總和=1。2007年11月28日下午，廣州舉行了近年來(lái)第一次大規(guī)模搖珠分配廉租住房活動(dòng)，3000多戶雙特困家庭將通過(guò)搖珠分配到新社區(qū)廉租住房，12月起便可陸續(xù)安排入住。至此，廣州2005年在冊(cè)的5643戶雙特困戶住房問(wèn)題將全部得到解決。由此可見(jiàn)，修訂了廉租房保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)后，廣州是目前全國(guó)廉租房保障范圍最大、保障標(biāo)準(zhǔn)最高的城市之一。

（2）政策作用力評(píng)價(jià)。

廣州廉租房政策水平效率（Eh1）=施政對(duì)象社會(huì)階層中的受益人數(shù)/施政對(duì)象階層的總?cè)丝?22572/70904 =0.318=31.8%。計(jì)算結(jié)果反映出廣州廉租房政策在作用力方面主要存在以下兩個(gè)問(wèn)題:

第一，覆蓋面小， 保障范圍狹窄。上式最終計(jì)算結(jié)果為31.8%，反映出政策覆蓋面還很有局限，政策受益人數(shù)只占政策目標(biāo)階層總?cè)藬?shù)三分之一，保障范圍比較狹窄。根據(jù)目前的規(guī)定和各地的做法，廣州廉租住房的分配對(duì)象主要是具有城市戶口的雙困難戶家庭，即滿足低保條件同時(shí)人均居住面積低于某一標(biāo)準(zhǔn)的家庭。這種比較狹窄的范圍規(guī)定，從廣州居民當(dāng)前的居住情況看，這一保障范圍無(wú)疑是十分狹窄的。

第二，忽視外來(lái)弱勢(shì)群體施政對(duì)象。受益人數(shù)比例之所以小，與廣州廉租房政策申請(qǐng)條件限制有很大關(guān)系。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，廣州打工者、民工是一個(gè)不可忽略新的住房弱勢(shì)群體。這個(gè)群體的形成不但有歷史的因素，而且在中國(guó)這個(gè)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)，隨著城市化進(jìn)程的加快，這個(gè)群體還將不斷地?cái)U(kuò)大。如果不對(duì)他們的住房問(wèn)題給以充分的重視，將給城市的發(fā)展帶來(lái)不小的沖擊，而問(wèn)題不及早地得到解決，拖的越久，所付出的代價(jià)也將越大。

1.3 政策成本/收益比較評(píng)價(jià)

廣州廉租房政策運(yùn)作效率：E0=施政對(duì)象獲得的利益/政府投入=1222697025/1934320000=0.632=63.2%計(jì)算結(jié)果反映出廣州廉租房政策在成本收益方面主要存在以下兩個(gè)問(wèn)題:

第一，資金投入不足， 難以發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)。上式直接反映了廣州政府在廉租房政策實(shí)行過(guò)程中的資源利用率，但也從一個(gè)側(cè)面反映了政府資金投入不足。在努力提高投入效率的同時(shí)，應(yīng)該加大政策投入，以獲得更大的政策收益。就廣州政府方面而言，雖然《廉租住房保障資金管理辦法》已于2008年1月1日開(kāi)始實(shí)施，并明確規(guī)定廉租住房保障資金的來(lái)源包括8個(gè)方面。但是，資金如何有效到位以及是否能真正到位，是廣州政府需要解決的一大難題。在這種情況下，廣州政府要做到“發(fā)現(xiàn)一戶、解決一戶，當(dāng)年新增、當(dāng)年解決”，有限的資金是難以發(fā)揮有效作用的。

第二，施政對(duì)象額外成本較高。上式中的分子施政對(duì)象所獲得的利益與其政策成本成反比。目前廣州不少廉租房遠(yuǎn)離市區(qū)，各項(xiàng)生活配套不全，要額外增加物業(yè)費(fèi)和交通費(fèi)等等，導(dǎo)致施政對(duì)象額外成本增加，進(jìn)而致使政策收益減小。截至2008年4月1日，3148戶搖珠分得廉租房的雙特困戶中，還有900多戶沒(méi)有搬入新社區(qū)。三個(gè)新社區(qū)中，只有同德圍新社區(qū)幾乎全部入住，金沙洲新社區(qū)有800多戶沒(méi)有入住，大塘新社區(qū)還有100戶左右沒(méi)有入住。而一部分雙特困戶因?yàn)樨?fù)擔(dān)不起物管費(fèi)、租金，以及因交通費(fèi)、伙食費(fèi)等生活成本增加，無(wú)奈放棄入住新社區(qū)。

1.4 政策穩(wěn)定性評(píng)價(jià)

對(duì)廣州廉租房政策的穩(wěn)定性評(píng)價(jià)主要是對(duì)其調(diào)控房?jī)r(jià)的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。在運(yùn)用房地產(chǎn)市場(chǎng)均衡的四象限模型分析的時(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)，存在廉租房下的房地產(chǎn)市場(chǎng)下，均衡。如果政府建成一批廉租房，并提供必要的租金補(bǔ)貼投入房地產(chǎn)市場(chǎng)，使需求曲線向左下方移動(dòng)，導(dǎo)致使用市場(chǎng)租金下降，同樣資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格也下降。根據(jù)房地產(chǎn)價(jià)格公式P=R/I，R下降，最終導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格下降。如圖1所示。

2 廣州廉租房政策改進(jìn)建議

2.1 逐步擴(kuò)大廉租房政策覆蓋范圍，切實(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平

按照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，占城鎮(zhèn)人 13.20％ 的低收入群體應(yīng)納入到廉租房制度的保障范圍中。目前廣州市廉租房適用對(duì)象僅限于擁有城市戶口而且住房困難的低收入人群，這一范圍相對(duì)于當(dāng)前廣州市社會(huì)人口比例狀況無(wú)疑是非常狹窄的。而廣州擁有農(nóng)村戶口和非廣州市戶籍的打工流動(dòng)群體已經(jīng)成為了廣州市人口重要的組成部分，他們當(dāng)中相當(dāng)一部分住房困難的問(wèn)題日益突出。以戶籍制度為基礎(chǔ)的廉租房政策，無(wú)疑將這部分人群排除在保障范圍之外。政府應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大廉租房政策體系的覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)政策的去地方化，切實(shí)實(shí)現(xiàn)政策的社會(huì)公平性。

2.2 使廉租房政策成為宏觀調(diào)控的有力手段，加大財(cái)政投入，提高社會(huì)效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

政府在現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)逐步提高廉租房建設(shè)投入在財(cái)政支出所占比例，合理規(guī)劃，不斷加大廉租房投入以滿足日益增長(zhǎng)的住房需求。同時(shí)在政策實(shí)施過(guò)程中逐步提高社會(huì)效率，將廉租房政策作為調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有力杠桿，通過(guò)廉租房的建設(shè)全面促使就業(yè)機(jī)會(huì)增加、抑制房?jī)r(jià)上漲、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

2.3 廉租房政策資金來(lái)源渠道面向市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)多元化的商業(yè)融資方式

廣州市廉租房建設(shè)在加大政府投入的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)制度創(chuàng)新，在堅(jiān)持以政府財(cái)政為主體的基礎(chǔ)上，拓寬資金籌措方式，實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源多元化，確保政策資金來(lái)源：（1）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)優(yōu)惠政策措施吸引民間資金，使廉租房建設(shè)引入民營(yíng)企業(yè)參與；（2）采用BOT模式，使廉租房建設(shè)運(yùn)作市場(chǎng)化，促進(jìn)建設(shè)質(zhì)量和效率的提高；（3）通過(guò)在金融市場(chǎng)和證卷市場(chǎng)引入公債和住房卷等融資方式解決資金來(lái)源問(wèn)題；（4）征收社會(huì)保障稅。

2.4 不斷改善廉租房規(guī)劃建設(shè)工作，建設(shè)節(jié)能省地型廉租房，確保房源充足

廉租房的選址布局應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)廉租房和商品房、市區(qū)與郊區(qū)的合理配置，要充分考慮居民的生活交通條件等，避免“貧民窟”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。政府可將已達(dá)不到社會(huì)住房標(biāo)準(zhǔn)的老城區(qū)住房改造成廉租房，這樣不僅降低建設(shè)成本，也促使居民的生活更為便利。廉租房單套面積控制在50平方米以下，降低居民租借成本。鼓勵(lì)實(shí)施節(jié)能省地型廉租房建設(shè)項(xiàng)目，優(yōu)化資源配置。

2.5 加強(qiáng)廉租房政策監(jiān)管體系的建設(shè)，建立信用機(jī)制，促進(jìn)法律法規(guī)的完善

在政策體系內(nèi)建立健全的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管理和監(jiān)督的分離。建立專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)政府廉租房的行政操作進(jìn)行全面的監(jiān)督，促使政務(wù)公開(kāi)透明化。建立全面的廉租房個(gè)人信用檔案，保障政策實(shí)施過(guò)程的公平公正。另外，逐步完善廉租房政策的法律建設(shè)工作。

參考文獻(xiàn)

［1］陳振明.公共政策學(xué)》［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

［2］魏瑋.上海廉租房保障體系的完善與創(chuàng)新［J］.上海房產(chǎn)，2007（10）.