突發公共事件預防、應急機制建立的成本收益分析

摘 要：隨著我國經濟和社會的快速發展，城市化進程的加快，人口和社會財富日益集中，突發公共事件頻繁發生并其帶來了巨大災難，要求我們重視預防、應急機制的建立，促進社會經濟與公共安全的協調發展。分析我國建立突發公共事件預防、應急機制的成本收益，對于我國突發公共事件預防、應急機制的建立有重要的作用。

關鍵詞：公共突發事件;預防;應急機制;成本;收益

中圖分類號：F12文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）11-0082-02

2003年“非典”事件令我國全國上下乃至整個人類社會如臨大敵，2008年5月12日汶川地震讓全世界為之震驚。突發公共事件給人類社會造成巨大的災難和經濟損失，有的甚至是毀滅性的災難，已經受到普遍關注，各國紛紛建立預防和應急機制，防止和減輕災難損失。2003年的“非典”事件讓我國在極短的期間建立起我國突發公共衛生事件的應急機制。2007年8月我國制定頒布《中華人民共和國突發事件應對法》，建立了我國突發事件應對機制。我國建立的突發公共事件的預防、應急機制，如何以最低的成本投入獲取最大的收益，實現預防、應急機制效率的最大化，是一個有待研究的課題。

1 突發公共事件預防、應急機制建立的成本分析

突發公共事件預防、應急機制是由“法律制度系統”和“實體系統”組成的綜合體。只有將兩個系統有機結合起來，才能更有效地發揮預防、應急機制的效能，保障社會公共安全。由此，突發公共事件預防、應急機制的成本既包括“實體系統”建立的成本，也包括“法律制度系統”建立的成本。

1.1 建立、健全突發公共事件預防、應急機制的“法律制度系統”成本分析

“法律制度系統”是突發公共事件預防、應急措施采用的法律和制度上的保障，它包括法律法規體系、預案體系和安全規劃體系。“法律制度體系”建立的成本由以下幾個方面構成：

一是立法成本：法律法規體系是預防、應急措施采用的法律上的保障。國家通過制定法律法規建立統一的組織指揮機構，明確各部門、各機構在突發公共事件預防、應急措施中的責任，理順綜合管理體制；通過立法確定社會各界、公民在突發事件中的地位、責任、義務與權利，以確保社會體系在緊急狀態下的穩定有序。SARS使我國快速制定了《突發公共衛生事件應急條例》，對突發公共衛生事件的預防和控制起到了規范和保障作用。2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國突發事件應對法》。不僅如此，各部門、各地方還針對特定情況，制定了實施細則，形成我國公共突發事件預防、應急機制的法律法規體系，為我國各級、各類公共突發事件的預防和應急提供了基本法律依據。

二是應急預案建立的成本：應急預案是指用于指導應急救援行動的具體方案，包括突發事件的搶險、救災、醫療急救、社會援助、信息傳遞等方案，是應急措施的重要組成部分。針對不同的情況，制定有效的應急預案，不僅可以快速整合社會人、財、物等各方面的關鍵安全資源，而且可以指導應急人員的日常培訓和演習，保證各種應急資源處于良好的備戰狀態，還可以指導應急行動按計劃有序進行，防止因行動組織不力或現場工作的混亂而延誤事故的應急，降低人員傷亡和財產的損失。完備的應急預案，不僅包括針對不同的情況制定各種類型突發事件的有效應急預案，建立預案庫，還包括應急預案的定期演練與修訂。

三是公共安全規劃制定成本：隨著經濟和社會的快速發展，我國城市化進程加快，人口和社會財富日益集中，由此產生的公共安全問題日益突出。突發公共事件的頻繁發生以及帶來的災難，要求人們加強對公共安全的管理，將公共安全規劃納入國家和社會發展規劃范圍，制定國家和各地方公共安全規劃，克服人類經濟、社會活動的盲目性和主觀隨意性，減少自然災害事件的發生，使人的經濟、社會活動符合自然規律，促進人與自然的和諧發展，促進社會經濟與公共安全的協調發展。

1.2 建立、健全突發公共事件預防、應急機制“實體系統”的成本分析

“實體系統”是突發公共事件預防、應急機制的組織機構、物質和人員的保障系統，包括組織指揮機構系統、應急保障系統、防災設施系統、監測報警系統、物資儲備供應系統和信息系統。

一是組織指揮機構系統：組織指揮機構系統是由若干個中心組成的工作機構，負責突發公共事件的預測和評估，應急計劃的制定，領導應急救援行動的開展，以及事故應急培訓、演習等事務。包括安全管理組織網絡、應急指揮場所和基本配置，災情信息采取和分析、應急救援行動、應急指揮決策咨詢等機構和人員。二是應急保障系統：突發事件發生時，工作復雜，不僅需要各類搶險、急救隊伍立刻進入現場，包括信息、通信、指揮技術工程、交通、醫療、部隊等搶險救災人員，而且要保證各類救援物資及時供給，包括車輛、食品、藥品等方面的投入。三是防災設施系統。四是監測、預警系統：公共安全的監測網絡包括通信網絡、人員、機構網絡等，有專家、職能部門對危險區域堅持常年監測。預警系統是在監測的基礎上，對大量信息進行分析，對險情進行預測，一旦出現危害，通過警報系統預警，并盡可能將問題處理在萌芽狀態。五是信息系統：建立科學的通訊系統，保證在任何情況下準確、及時傳遞信息，對預防、應急措施的采取、對社會公共安全和公共秩序的維護意義重大。一方面收集信息，為及時、科學的決策提供依據，同時，通暢的信息系統也是組織指揮系統決策得以及時執行的保證。另一方面，及時公開信息，使公眾了解事實真相，知曉應對措施，配合、協助政府的工作。

2 突發公共事件預防、應急機制建立的收益分析

突發公共事件預防、應急機制作為公共安全產品，其成本收益不同于私人產品。一是其成本支出的主要目標不是利潤，二是在很多情況下，不能利用市場價格來結算。 突發公共事件預防、應急機制的收益不能直接體現為利潤，而是體現為直接或間接的經濟收益和社會收益。

2.1 經濟收益的分析

突發公共事件預防、應急機制的經濟收益主要體現為預防、應急機制建立，對突發公共事件造成的直接和間接經濟損失的避免或減少，對社會正常經濟秩序的維護。如果沒有高效可行的預防、應急機制，公共突發事件一旦發生，造成的直接和間接的經濟損失將非常巨大。資料顯示：我國每年因公共安全問題造成的經濟損失達6500億元，其中安全生產事故引發的損失共計2500億元，社會治安事件引發的損失共計1500億元，自然災害造成的損失共計2000億元，生物侵害導致的損失共計500億元，約占GDP總量的6%，這些問題每年奪去20萬人的寶貴生命。而且實際造成的負面效應靠這幾個量化指標是無法表達的。又如，2003年的“非典”對我國經濟的影響十分明顯，對此北京大學經濟研究中心的海聞教授有個粗略的估算：受非典影響，2004年旅游業的直接損失就高達1400億元，加上間接損失，對經濟的影響總額為2100億元，但如果把外國投資和對外貿易方面的影響考慮進去，其損失遠遠超過2100億元。突發公共事件預防、應急機制的建立與運行，可以在突發公共事件發生之時，迅速采取應急措施，防止事件損害的擴大與延伸，將損失降到最小程度。而有些突發公共事件，特別是人為的突發公共事件，如果預防措施得當，甚至可以避免事件和損失的發生。

2.2 社會收益的分析

突發公共事件預防、應急機制作為公共產品，其社會收益體現為維護人民的生命健康權利、維護社會核心價值觀和道德觀、消除不安定因素產生的社會心理影響、維護國際聲譽，樹立我國良好的國際形象等方面。

消除或降低突發公共事件對人民生命健康的威脅，維護人民的生命健康權利，這是預防、應急機制所產生的最大的收益。突發公共事件一旦發生，首先直接面臨威脅的是廣大人民的生命健康權利。例如在1976年唐山大地震中，短短的30多秒中，24.2萬人死亡，16萬人受重傷。我國地震災害較為嚴重，20世紀發生的破壞性地震奪去了60萬人的生命，近10年在臺風、暴雨、洪水等災害中喪身的人數每年都有上萬人。在謀求經濟和社會發展的全部過程中，人的生命始終是最寶貴的。維護人民的生命健康權利是我國預防、應急機制建立的首要目的。突發公共事件一旦發生，預防、應急機制的啟動與運行，可迅速整合社會資源，及時、有序的轉移受災地區的人，或采取其他必要措施，保障人民生命安全。

維護社會核心價值觀和道德觀。重大突發公共事件的發生，不僅會對一國經濟產生巨大的破壞，極大地損害人民的身體健康，還會破壞社會核心的價值觀和道德觀，而且，從某種程度而言，一些重大的突發公共事件的發生，正是由于社會核心的價值觀和道德觀的破壞所引起。在國家社會經濟發展中，當經濟發展與人的生存發展存在尖銳矛盾時，當社會的發展與自然生態環境的維護存在沖突之時，當突發公共事件對人民的生命健康造成嚴重威脅之時，是永無止境地追求經濟和物質的利益，保護社會的物質財富，還是不惜一切代價保障人民的生命安全，維護自然生態環境，體現了一個國家或社會的核心價值觀和道德觀。我國突發公共事件預防、應急機制的建立，正是為了維護我國社會主義國家的“以人為本”、“人類社會的發展與自然生態環境協調發展”的核心價值觀和道德觀。

消除其他不安定因素對社會的影響。突發事件發生，如果缺乏應急機制，沒有通暢的信息渠道，沒有對公共秩序維護的措施，就會導致謠言四起，產生社會心理的恐慌，社會秩序混亂，甚至一些不法之徒還會乘機實施違法犯罪活動。如SARS蔓延的前期，由于相關信息和預防知識傳遞的缺乏，致使流言四起，造成公眾心理極度緊張，以致產生局部的心理恐慌，少數投機分子利用群眾的恐慌心理牟取私利，擾亂社會秩序、制造極端事件。

樹立我國良好的國際形象，維護國際聲譽。突發公共事件的發生，是對一個國家政府在事件中的應變能力的考驗，也是對政府的施政理念和管理體制的挑戰。建立突發公共事件預防、應急機制，提高政府在突發公共事件中危機的應對和化解能力，以一個誠實、高效和負責任的政府形象，引導公眾應對危機，不僅可以促進社會實現更加的團結與和諧，還可樹立我國良好的國際形象，維護國際聲譽。2008年5月12日汶川地震發生后，我國政府以人為本，采取快速、高效的救災措施，贏得了世界的贊譽。反之，面對重大的突發公共事件，政府的應對措施不力或失當，都會造成我國政府國際形象的破壞。

建立突發公共事件預防、應急機制需要投入很大的成本，同時也能產生巨大的經濟收益和社會收益。我國在建立突發公共事件預防、應急機制過程中，應優化立法和制度建設資源，降低立法和制度建設成本；資源整合，優化機制，降低“實體系統”建設的成本；以預防為主、預防和應急機制相結合，最大限度減輕災害損失；以人為本，實現收益的最大化；加強科技研究，為突發公共事件預防、應急提供有力的支撐；加強國際合作和信息溝通，借鑒各國有益經驗，降低成本，增加收益，提高突發公共事件預防、應急機制效率。