論城市居民最低生活保障制度

摘 要：在我國經濟和社會轉型時期，城市居民最低生活保障制度在穩定社會、促進經濟發展方面起到了積極作用。本文分析了我國城市最低生活保障制度的起源、現狀與存在的問題，最后提出相應的政策建議。

關鍵詞：最低生活保障制度；城市居民

中圖分類號：F20文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）11-0075-01

1 城市居民最低生活保障制度的現狀

1.1 保障對象迅速增加，保障面大幅度提高

根據民政部救災救濟司的估計，1997年低保對象不會超過200萬人。到1998年底，全國保障對象184萬人，1999年底為281萬人，2002年底為2053.6萬人，2004年底達到2205萬人。到2006年底，全國享受城市低保待遇人數達到2244.1萬人，基本上實現了應保盡保的工作目標。

1.2 低保資金投入力度空前加大

從1998年起，各地政府積極調整財政支出結構，低保資金投入空前加大。1999年，中央財政開始投入低保資金。2006年各級財政累計支出低保資金224.2億元，比2000年增加了將近200億元。

1.3 法規和制度逐步健全，有力的促進低保的法制化、規范化建設

隨著低保覆蓋面的不斷擴大，對低保工作的法制化和制度化提出了更高的要求。2002年以來各地加強了地方法規建設，已經有26個省制定和頒布了低保實施細則、實施辦法等法規。地方性法規就保障標準的調整、家庭收入的核查、保障對象范圍的確定、低保對象的審批程序等各個環節做了更為明確的規定。全國大部份市、縣結合本地實際情況，分別制定了市、縣兩級管理辦法和實施細則，初步形成了多層次的低保法規。

1.4 低保管理體制初步確立，運行機制日益完善

2 城市居民最低生活保障制度在實施過程中存在的問題

2.1 低保標準不合理

首先，城市居民最低生活保障標準偏低，維持低保對象的基本生活仍有困難。

其次，最低生活保障制度的結構設計過于簡單，忽視了不同貧困家庭的特殊需求。

2.2 低保資金的籌資渠道較為單一，資金投入不足

雖然政府明確提出了對城鎮的貧困人口實現“應保盡保”，但當前最突出、最難解決的就是資金嚴重不足。

2.3 低保人員的就業問題凸現

目前，在城市低保群體中，有相當數量的勞動者是有勞動能力但沒有勞動機會的失業、下崗人員。在我國建立社會主義市場經濟體制過程中，下崗是不可避免的。如果下崗人員能夠迅速獲得再就業機會，他們所經歷的陣痛也是短暫的，也就不會對自身產生很大的影響，也就不會產生日益擴大的城市貧困人口。但是，由于勞動者自身的原因和經濟轉軌時期的社會因素，下崗人員的再就業率很低，而且有逐年下降的趨勢。

2.4 低保制度的管理體系不夠完善

首先，在低保實施過程中，低保工作人員缺乏，特別是街道辦事處、社區居民委員會工作力量就顯得更為不足，他們身兼數職的現象非常普遍。

其次，低保工作人員素質不高，專業化水平低。

再次，低保基層工作手段簡陋滯后，信息化管理水平低。

2.5 對醫療、教育和住房等配套制度的忽略

亞行專家組的研究報告指出：貧困是一種多維的狀態，強烈主張在以下三個領域提供補充性的救助：醫療費、學雜費和培訓費以及房租。目前，我國的低保工作開展情況并不理想，部分像教育救助、醫療救助和廉租房等社會救助配套措施基本處于起點階段，而且各地推行情況參差不齊，全國并未推廣。低保對象在就業、就醫、子女入學和住房等方面的困難仍舊十分突出，如果不解決這些方面的問題，貧困者很可能陷入持續貧困之中，造成貧困的代際傳遞。

3 完善城市居民最低生活保障制度的政策建議

3.1 制定科學的最低生活保障標準

首先，制定科學的最低生活保障標準。最低生活保障標準的制定，必須建立在專項調查基礎上，通過科學嚴密的測算和論證才能制定一個較為合理、可行的標準。低保標準應當涵蓋衣、食、住、水電燃煤(燃氣)和教育、醫療和住房等內容，同時還要考慮到通貨膨脹的影響。

其次，實行分檔低保標準，維護低保制度的公平與效率。由于低保對象家庭的具體情況千差萬別，必須改變目前保障標準的一刀切的現象，實行分類救助。所謂“分類救助”，是指對貧困家庭的具體情況具體分析，對不同規模貧困家庭人均最低生活費制定不同標準，對不同類別的保障對象制定不同標準，尤其對有特殊需要的家庭采取的特殊政策。

3.2 調整財政支出結構，廣辟財源，多渠道籌集資金 

一方面，各級政府要按照建立公共財政的要求，下定決心努力調整和優化財政支出結構，增強社會保障的支出力度，加大對低保資金的投入。社會救助是完全的政府責任，這是毋庸置疑的。最低生活保障資金應該在財政中占有一席之地，在整個國民收入中應占有一定比例，并與國民經濟保持同步增長。

另一方面要積極拓寬籌資渠道，建立多元化籌資機制：

（1）進一步完善個人所得稅。個人所得稅是地方稅，地方政府可以考慮將個人所得稅辟為支持最低生活保障制度的專項財源。

（2）盡早開征遺產稅和贈與稅。鄧子基指出，實施“遺產稅和贈與稅是消除財富過度集中的一項策略，遺產稅和贈與稅對緩和分配不公(財產分配不公)，補充個人所得稅的不足具有重大意義。” 

（3）充分調動民間資金的積極性，開展社會捐贈活動與發揮民間慈善團體的作用，共同募集資金，緩解社會救助經費不足的矛盾。

3.3 拓寬就業渠道，促進再就業

穩定的就業崗位和收入來源是下崗失業人員擺脫貧困的根本途徑，因而政府應采取各種措施，促進下崗失業人員的再就業。此外，對低保群體進行培訓和教育，是救助與就業的切入點。因此，政府應該切實擔負起責任，建立一批失業者就業培訓中心，把他們組織起來進行轉業、轉崗培訓，增強他們在勞動力市場上的競爭能力，為他們提供更多的就業機會。

3.4 加強低保管理機構建設

在街道社保所和居委會增加低保工作人員，以確保社會保障工作的順利進行，例如在街道社保所過去設置的2人增加到現在的4-7人；同時采取各種有效途徑，在街道和社區成立低保機構，配備專職工作人員，并加強對低保基層工作人員的低保業務知識培訓；加快推進城市低保信息系統建設，不斷提高信息化管理水平，特別在中西部落后地區。

3.5 健全低保制度體系，建立醫療、教育和廉租房相關配套制度

加大對低保對象的配套救助力度，為低保人員提供教育、醫療、住房等專項救助，建立綜合性低保體系。

參考文獻

［1］鄧子基．稅種結構研究［M］．北京：國稅務出版社，2000．

［2］洪大用．轉型時期中國社會救助［M］．遼寧：遼寧出版社，2003．

［3］薛君，盧海清．城市最低生活保障制度與貧困者工作積極性［J］．社會保障制度，2006，(7)．