中國社會保障制度的管理模式選擇研究

摘 要：古今中外的社會保障實踐證明，高效而有序的管理是社會保障制度健康、可持續發展的前提和基礎。因此，選擇適合我國國情的管理模式是建立新型社會保障制度的關鍵。在總結文官制與新公共管理的利弊，分析我國社會保障制度管理現狀的基礎上，提出了以完善文官制為前提，吸收新公共管理的精髓，適度發展企業化運作的社會保障管理機構的新型社會保障管理模式。

關鍵詞：文官制；新公共管理；管理模式

中圖分類號：D6文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）11-0061-02

1 引言

作為一個后發國家，中國在現代化進程中，要在經濟領域實現計劃經濟的市場化和自由化、 自然經濟的貨幣化與市場化；在政治領域實現集權制度的民主化；在社會發展領域實現農業社會的工業化、工業社會的信息化；在行政管理領域，則要承受改革傳統行政模式逐步實現文官化和為應對全球化挑戰而推行新公共管理的雙重壓力。那么，作為行政管理重要組成部分的社會保障制度的管理到底應采用何種模式呢？

2 中國社會保障制度的管理模式現狀

中國社會保障制度的管理模式經歷了一個由亂到治、由分散到統一的發展過程。1998年3月，九屆人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》，新的一屆中央政府中，在原勞動部的基礎上組建勞動與社會保障部，把人事部，民政部，衛生部及原國務院醫療制度改革辦公室管理的有關社會保險事務劃歸勞動與社會保障部統一管理。1998年4月1日，勞動與社會保障部正式成立，并在此基礎上建立了新的由政府統一集中管理的社會保障管理體制。即由中央政府設立勞動與社會保障部，下轄養老保險司、醫療保險司、失業保險司、農村社會保險司和社?；鸨O督司；在省級政府設立社會保障廳，在市級單位設立社會保障局，實行統一政策、統一制度、統一標準、統一表格，經費統收統支。管理機構包括行政管理機構和業務管理機構兩個部分，也就是說勞動與社會保障部除了要承擔政策法規的制定，社?；鸬谋O督等責任之外，還要負責社會保障的業務管理，包括受保人的登記和審查；保障基金的籌集、計算和支付；保障基金的使用、調劑和運營等責任。

因此，中國社會保障制度的管理模式在經歷1998年的行政體制改革后，基本確立起以勞動與社會保障部為領導機構的分部分層、集中運作的管理模式。它的運作和管理方式具備了西方文官制的某些特點。從分散管理逐步走向集中統一管理；從行業統籌逐步走向省級統籌，并進一步邁向全國統籌；從大范圍粗線條管理逐步走向分部門、分項目管理，為建立廣覆蓋、低水平的社會保障制度打下了良好的基礎。但是，現行的管理模式仍然存在一些問題

第一，文官制不足，勞動與社會保障部尚未建立起足夠的權威和嚴格統一的制度規范。各部門出于局部利益的考慮，紛紛涉足社會保障事務。如今，社會保障管理與經辦已涉及到勞動、人事、衛生、民政、財政、教育、工會、婦聯、銀行、保險等多個部門，由于各部門所處地位不同以及利益的驅動，認識很不一致。所以，在實際工作中經常發生矛盾，難以綜合規劃和統一協調。在管理決策上，各訂各的辦法，各有各的政策界限，難于統一政策；在資金管理上，各有各的條塊壁壘，資金過于分散，不能統一挑撥，調劑余缺，資金整體使用效益差；在監督機制上，仍缺乏嚴格制度規范并存在較大的漏洞。如電力、石油、通信等壟斷行業以及事業單位職工的社會保險本應計入所在地區的省級統籌，但在推行的過程中，由于勞動與社會保障部權威不足以及利益沖突，最終不了了之；又如某些地區的社會保障主管機關沒有建立起嚴格監督機制，地方政府便通過各種關系重重施壓、巧立名目來擠占挪用社?；?，嚴重威脅了社?；鸬陌踩Ｉ虾Ｉ绫０妇褪且粋€鮮明的教訓。

第二，由政府集中統一管理所帶來的高額管理成本嚴重影響了社會保障制度的運行。我國實行的具備一定文官制特色的政府集中統一管理方式決定了我國各級別社會保障管理機構都屬于政府機構。社會保障的行政管理即制定法規及相關政策和業務管理即登記、繳費等日常事務性工作都集中在政府部門；管理人員享受政府編制，工資與福利都來源于國家財政。這種管理模式有利于中央政府制定的各項社會保障政策的貫徹實施和維護整個社會保障制度的穩定，但同時卻產生了高額的成本。這種成本是維護政治系統穩定、遏制腐敗所必需的，也是政府內部性所導致的必然結果。但隨著社會保障覆蓋面的進一步擴大、社會保障水平的剛性增長，尤其是人口老齡化的進一步加劇，所需的社會保障基金的數額越來越大，僅僅靠提高費率擴大繳費人口已無法承受為維護政令暢通、體制穩定所帶來的高額成本。而人口老齡化給社會保障制度帶來的最明顯的壓力就是快速增長的老年人口撫養比加重了贍養負擔。老年人口扶養比是從經濟學角度反映人口老齡化社會后果的動態指標，即老年人口與勞動年齡人口的比例。通常用百分比表示。隨著我國老齡化社會的到來，我國人口扶養比在未來50年中的變化將非常明顯。我國60歲及以上老年人口的扶養比將從2000年的15.7%上升到2050年的56.8%，上升41.1個百分點。少兒人口的扶養比則將從2000年的37.2%下降到2050年的28.3%，下降8.9個百分點。即便是少兒人口扶養比下降，但由于60歲及以上老年人口扶養比上升的幅度較大，也將導致總人口扶養比從2000 年的52.9%上升到2050 年的85.1%，將上升32.2個百分點。大幅度升高的老年人口扶養比加重了勞動人口的贍養負擔，這是我國養老保險和醫療保險項目必將面對的一個嚴峻考驗，它將會影響我國經濟社會的可持續性發展。在大幅提高勞動人口繳費比率已變得比較困難的將來，只有在管理方面進一步優化組合，積極引入效率機制，在維持制度穩定的同時降低管理成本，才能使社會保障制度健康良性發展。

綜上所述，我國現行的社會保障制度管理模式的弊病集中在混亂和低效這兩個方面，未來的社會保障制度管理模式必須要同時克服這兩種缺陷以形成統一的制度和高效的管理。

3 文官制與新公共管理的有機融合——中國社會保障制度管理模式的理性選擇

如果我國的社會保障制度推行徹底的文官制管理模式，建立分部分層、集權統一的組織機構和管理模式；樹立嚴格的制度規范和監督體系，雖然會統一社會保障制度，打破行業、地區壁壘，快速實現行業統籌、省級統籌乃至全國統籌，但卻會導致整個管理體系效率低下、冗員眾多、浪費嚴重，進而形成官僚壟斷。這些都是官僚制與生俱來的內部性以及公共服務成本與收益脫節所帶來的缺陷，難以徹底根除。這些缺陷會極大地加重社會保障制度的經濟負擔。在人口結構逐步老齡化的今天，如果稍有不慎，就會造成整個社會保障制度因資金入不敷出而崩盤。

但是，如果我們在文官制尚未完全成型的制度基礎上全盤套用新公共管理模式，打破制度規范和政府壟斷的堅冰，大力推行企業化管理，在政府部門之間展開競爭，奉行效率優先和彈性機制并引入社會資本，雖然會大幅提高管理機構運作效率和社會保險基金增值力度，但卻違背了社會保障制度追求公平的初衷并使整個制度逐步脫離政府的有效控制范圍，成為滋生貪污、腐敗等丑惡社會現象的溫床。因為在制度體系普遍缺乏足夠的法制、理性和規范的前提下就貿然對國家管理進行市場化、分權化改革往往會造成大范圍的混亂狀況。

因此，在我國社會保障制度的管理模式的選擇問題上，將文官制與新公共管理進行有機融合，建立以文官制為主、新公共管理為輔的管理模式也許是一個更為適合中國行政環境的解決方案。其具體措施如下：

第一，完善文官制?，F代文官制具備濃烈的法治與理性主義色彩；奉行等級權威和層級節制；制定嚴密的制度和規范。而在中國傳統行政體制里，人治大于法治；人情超越制度；權利勝過法律。社會保障體系混亂的管理狀況就是其微觀表現形式。因此，要完善文官制，必須從以下幾個方面著手：首先，提高社會保障立法層次，逐步由地方立法轉為中央立法；由行政立法轉為人大立法，為勞動與社會保障部開展管理工作和推行相關政策打下堅實的法律基礎。其次，提高勞動與社會保障部的地位，在其機構內部奉行嚴格的等級權威與層級節制，將垂直管理延伸到市一級的社會保障局。各級社會保障管理機構應無條件服從上級主管部門的命令與安排；地方政府在一般情況下應無權干涉當地社會保障管理機構的正常工作；利用我國行政體制中黨政系統與憲政系統雙重領導的特色，在各級黨委建立社會保障委員會，配合各級社會保障管理機構的工作。再次，在社會保障管理機構內部建立嚴格的規范與制度并完善監督機制，破除人情和人治的桎梏，逐步在管理人員心中樹立牢固的理性與法制精神。

第二，適度發展企業化運作的社會保障管理機構。首先，在經濟和社會發展較為成熟的地區將區、街道及以下級別的基層社會保障管理機構改制為接受勞動與社會保障部監管的企業化運作的事業單位——社會保險公司。這些社會保險公司負責社會保險的辦理、咨詢和征繳等業務管理。它們的運營經費并不來自財政撥款而是從企業和職工繳納的社會保險費中提取一定比例作為公司利潤以維持其正常運營，而國家則對其提供一定的財政補貼和稅收優惠。改制之后，公共服務的成本與收益緊密聯系；管理人員的收入與社會保險公司的效益直接掛鉤，社會保險公司的運營效率較改制前將有所提高。其次，將競爭意識與效率機制注入社會保險公司。國家應將一個地區的基層社會保險管理機構分拆成幾家社會保險公司，以破除壟斷并鼓勵它們之間的競爭。企業和職工應有權自主選擇投保機構。由于市場和競爭的壓力，這些公司會自發提高運營效率并提供更好的服務以吸引更多的企業和個人投保。同時，這些社會保險公司在經濟利益的驅動下還會主動利用其社會資源和關系網迫使那些違反勞動法和相關規定的企業為職工辦理社會保險，擴大社會保險的覆蓋面。勞動與社會保障部還應對社會保險覆蓋率進行考察，與當地社會保險公司簽訂合同，將社會保險覆蓋率作為績效考核的標準之一以確定其享受國家財政補貼和稅收優惠的額度。

參考文獻

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［3］張祖平．試論社會轉型因素對我國社會保障制度的影響［J］．江蘇商論，2005，（11）.