論我國行政公益訴訟制度建設(shè)

摘 要：行政公益訴訟是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以個人的名義向法院提起行政訴訟的制度。在分析我國行政公益訴訟現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，闡述了建立行政公益訴訟制度的可行性，并就構(gòu)建我國行政公益訴訟制度進(jìn)行了思考。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力；行政公益訴訟；訴訟制度

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）10-0335-02

1 我國行政公益訴訟現(xiàn)狀分析

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，在某些領(lǐng)域行政公益訴訟已經(jīng)端倪初顯。一種情況是公民個人或社會組織可以就選舉問題提起訴訟。比如，我國民事訴訟法規(guī)定任何人對選舉委員會的申訴處理決定不服可以向法院提起訴訟，其中，原告可以是公民本人、也可以是相關(guān)的其他公民；第二種情況是某些檢察機(jī)關(guān)為防止或挽回國家經(jīng)濟(jì)損失而提起的民事訴訟，或者某些其他國家機(jī)關(guān)代表國家要求給國家資源造成損失的當(dāng)事人進(jìn)行賠償?shù)龋坏谌N情況是某些組織的一部分人可以就與本組織整體利益相關(guān)的事由提起訴訟。比如，最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)村承包合同的解釋第二條規(guī)定，發(fā)包方所屬的半數(shù)以上村民以簽訂的承包合同違反了《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》等規(guī)定的民主議定原則，或者以所簽合同內(nèi)容違背多數(shù)村民意志、損害集體和村民利益為由，都可以發(fā)包方為被告、要求確認(rèn)承包合同的效力提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理、并通知承包方作為第三人參加訴訟，有學(xué)者認(rèn)為，這屬于我國事實(shí)上的行政公益訴訟。但是總的說來，我國行政公益訴訟尚處于尷尬境地。

關(guān)于行政訴訟過程中原告資格的限定妨礙了行政公益訴訟制度的建立。我國行政訴訟法規(guī)定，行政訴訟的原告必須是行政相對人，即原告必須是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織，換句話說，不論具體行政行為是否侵害了行政相對人，只要當(dāng)事人不提起訴訟，其他任何組織和個人都無權(quán)過問某項(xiàng)具體行政行為的合法性。雖然，最高人民法院的司法解釋將行政相對人的含義引申為法律上的利害關(guān)系人，即與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的都可以依法提起行政訴訟，但是在司法實(shí)踐上和理論界對于“法律上利害關(guān)系人”的理解頗多歧義，因?yàn)檫@種利害關(guān)系可能是直接利害關(guān)系，也可能是間接利害關(guān)系，還可能是可能利害關(guān)系。所以，如果是指直接利害關(guān)系，那么法律上的利害關(guān)系人等同于行政相對人；如果是指相對利害關(guān)系，那么司法實(shí)踐上的界限很難在現(xiàn)行法律框架內(nèi)加以明確界定；如果是指可能的利害關(guān)系，那么正如有的學(xué)者指出的那樣，在我國現(xiàn)行制度框架內(nèi)法院完全可以受理公民法人或其他社會組織提起的行政公益訴訟。

關(guān)于行政行為的狹隘界定是制約行政公益訴訟制度建立的另一個原因。事實(shí)上，行政行為包括針對個體的具體行為和面向全社會的抽象行為。具體行政行為的直接指向是行政相對人的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，公民的政治權(quán)利、受教育權(quán)利等均不在此范圍之內(nèi)，公民和社會組織的維持與獲得良好環(huán)境的權(quán)利也不在此范圍之內(nèi)。造成了法律對于行政行為監(jiān)督實(shí)際上的缺失。另外，抽象行政行為較之具體行政行為的涉及面就要廣泛得多，往往表現(xiàn)為政府的規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展規(guī)劃。在當(dāng)前司法實(shí)踐中，只有當(dāng)抽象行政行為通過行政單位的具體操作轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍€體的具體行政行為，并且被行政相對人認(rèn)為是侵害了自己的利益時，才可以進(jìn)入訴訟程序。也就是說，關(guān)于行政行為的狹隘界定制約了法院受理行政訴訟案件的范圍；同時，也限制了參與行政訴訟的人員。比如，一項(xiàng)錯誤的拆遷計(jì)劃只有當(dāng)其付諸實(shí)施、并且侵害了被拆遷地居民的切身利益，被拆遷地居民才可以就此提起行政訴訟。在這項(xiàng)計(jì)劃制定和實(shí)施過程中，非拆遷地的個人或社會組織均無權(quán)就此提起行政訴訟；在該計(jì)劃實(shí)施之前，拆遷地居民也無權(quán)提起行政訴訟，造成了法律對于經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展預(yù)先規(guī)范的缺位。

2 我國建立行政公益訴訟制度的必要性分析

2.1 保護(hù)社會公共利益需要建立行政公益訴訟制度

我國現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟(jì)的情況。一是國有資產(chǎn)流失。據(jù)估計(jì)，20世紀(jì)80年代，國有資產(chǎn)每年流失500億元；進(jìn)入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費(fèi)以及決策失誤造成的浪費(fèi)等，國有資產(chǎn)損失已是一個相當(dāng)大的數(shù)目。二是環(huán)境污染和破壞。一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟(jì)利益在生產(chǎn)中忽視環(huán)境因素，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對破壞環(huán)境行為熟視無睹，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴(yán)重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。三是土地開發(fā)中不合理利用問題嚴(yán)重。行政機(jī)關(guān)違反土地管理法規(guī)和保護(hù)國土資源的國策，違法占地、批地，大搞開發(fā)區(qū)等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費(fèi)。但我國土地所有權(quán)不屬于個人，與公民無直接利害關(guān)系，因此傳統(tǒng)行政法對此無法進(jìn)行救濟(jì)。四是政府在公共工程、政府采購等領(lǐng)域，違法招標(biāo)、發(fā)包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國家造成重大損失。五是行業(yè)壟斷使服務(wù)價(jià)格隨意調(diào)高。如春運(yùn)火車票價(jià)每年上漲20%~30%，不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過價(jià)格聽證程序。公眾對此雖有怨言卻無能為力。這些問題根本在于沒有切實(shí)有效的法律制度有針對性地保護(hù)社會公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。

2.2 制約和規(guī)范行政權(quán)力需要建立行政公益訴訟制度

一方面，公權(quán)利需要得到司法救濟(jì)。權(quán)利離不開救濟(jì)，而維權(quán)的主要途徑和最終途徑是司法救濟(jì)。當(dāng)行政主體的違法行為或不行為對社會公共權(quán)利造成侵害時，法律應(yīng)當(dāng)允許公民為維護(hù)社會公共權(quán)利而向法院提起行政訴訟，以使該權(quán)利得到司法救濟(jì)。另一方面，公權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)證明，政府權(quán)力越大，如果不加以控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權(quán)利受到侵害的可能性就越大。某些行政權(quán)力的行使可能并未對相對人的直接利益造成實(shí)際侵害，但卻可能損害公共利益，如果不講其納入司法監(jiān)督體系，無法通過公民起訴的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約，將會使公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張趨勢，造成行政運(yùn)作效力低下，社會資源大量浪費(fèi)，最終將堵塞公民參與國家事務(wù)管理。

2.3 完善行政訴訟法體系需要建立行政公益訴訟制度

我國《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為了確保人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”這明確了我國行政訴訟法的立法宗旨，即保護(hù)私權(quán)和確保依法行政。不管違法的行政行為是否實(shí)際損害某個私權(quán)益，只要其行為違法，就是對依法行政的破壞。在行政訴訟體系內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的公益訴訟制度對行政機(jī)關(guān)的某些違法行為予以限制和糾正，符合我國行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補(bǔ)我國現(xiàn)有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機(jī)關(guān)的行政行為得到更全面、更有效的監(jiān)督。

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3 構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的基本思考

行政公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟有著質(zhì)的差別，它是民主制度不斷發(fā)展的產(chǎn)物。行政公益訴訟制度在我國的確立需要深入細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時期的實(shí)踐探索。筆者僅從幾個關(guān)鍵要素就行政公益訴訟制度的構(gòu)建提出基本思考。

3.1 原告的資格

行政公益訴訟的目的在于保護(hù)國家和社會公共利益免受違法或不當(dāng)行政行為的侵犯，因此訴訟的提起者并不要求與被起訴的行政行為有直接或間接的利害關(guān)系。從理論上來說，任何個人、組織都可以基于對國家和社會的責(zé)任感向法院提起行政公益訴訟。但是，提起公益訴訟不僅需要人力、物力、財(cái)力，而且還要具備專業(yè)的知識。筆者認(rèn)為，原告的資格應(yīng)主要有三類。一是檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)代表公眾向法院提起行政公益訴訟正是其監(jiān)督職能得以充分發(fā)揮的體現(xiàn)。由檢察機(jī)關(guān)代表公眾以公訴人身份提起行政訴訟有利于防止濫訴，并能提高訴訟效率、節(jié)約訴訟成本。二是社會組織或團(tuán)體。如消費(fèi)者協(xié)會、婦女聯(lián)合會等代表某一方面公共利益的社會組織或團(tuán)體，為了維護(hù)公共利益免遭行政行為的侵害，有權(quán)運(yùn)用司法救濟(jì)手段。三是公民個人，既包括與行政行為有利害關(guān)系的公民，也包括與行政行為無利害關(guān)系的公民。

3.2 受案范圍

行政公益訴訟既然屬于行政訴訟的一種并適用行政訴訟程序，理應(yīng)是涉及有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行為的。行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)是因行政主體的行政行為而產(chǎn)生的爭議，被侵害的社會公共利益應(yīng)當(dāng)是因行政機(jī)關(guān)的行政行為違法或不當(dāng)而造成的。行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)當(dāng)包括以下幾種情況：第一，行政機(jī)關(guān)不主動履行法定職責(zé)，損害社會公共利益而無人起訴。第二，只有受益人沒有特定受害人的具體行政行為。將這類案件納入公益訴訟案件的范圍，由特定機(jī)關(guān)向法院提起訴訟，將會使違法行政行為得到及時糾正。第三，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為。此外，為了不損害行政權(quán)的效率價(jià)值，遵守司法有限審查原則，還有必要對行政公益訴訟的受案范圍作出一定的限制。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒國外的立法經(jīng)驗(yàn)，先在環(huán)保、國有資產(chǎn)保護(hù)、同業(yè)競爭、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等幾個矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中引入公益訴訟。同時，法院也要嚴(yán)把受案關(guān)，把握住維護(hù)公共利益這一基本觀念。只有在公益確實(shí)受到違法行政行為的侵害、影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益時，法院才可受理。

3.3 舉證責(zé)任

行政公益訴訟的舉證，應(yīng)根據(jù)提起訴訟主體實(shí)力的不同來合理分配舉證責(zé)任。由于檢察機(jī)關(guān)具有公訴職能，享有偵查權(quán)，收集證據(jù)處于有利地位，由檢察機(jī)關(guān)提出的公益訴訟，其舉證責(zé)任應(yīng)由公訴人負(fù)責(zé)。法人、非法人組織或公民提起的公益訴訟，應(yīng)采用舉證責(zé)任部分倒置。即如原告由于客觀原因不能自行收集證據(jù)，或收集證據(jù)有困難，人民法院應(yīng)依法調(diào)查收集證據(jù)，也可根據(jù)需求讓被告負(fù)部分舉證責(zé)任。公益訴訟案件原告的目的不是為了維護(hù)自身的利益，而是代表國家、社會、公眾為維護(hù)公益進(jìn)行訴訟，因而原告不能像私益訴訟那樣處分其訴訟權(quán)利。 

3.4 訴訟費(fèi)用

在我國，原告一般應(yīng)預(yù)交訴訟費(fèi)，若勝訴，則依據(jù)生效判決和訴訟費(fèi)用收據(jù)，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行被告的財(cái)產(chǎn)以充抵訴訟費(fèi)用。公益訴訟是為了維護(hù)公共利益而不是保護(hù)私益，應(yīng)根據(jù)公益訴訟的特點(diǎn)，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減輕或者暫緩組織和個人提起公益訴訟的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，保護(hù)其提起公益訴訟的積極性，在法國當(dāng)事人提起越權(quán)之訴時，事先不繳納訴訟費(fèi)用，敗訴時再按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，數(shù)額極為低廉。

3.5 制約和激勵機(jī)制

一方面，建立保證金制度，防止因原告資格的拓展而出現(xiàn)的濫訴。原告惡意進(jìn)行行政公益訴訟，在訴訟程序啟動后隨意退出或無故缺席的，經(jīng)法院判決可沒收全部或部分保證金，以減輕濫訴對司法秩序的負(fù)面影響。原告完整參加訴訟程序后，不管其是否勝訴，法院都應(yīng)當(dāng)退還其繳納的保證金。另一方面，建立獎勵機(jī)制。原告在訴訟過程中要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，給予勝訴原告一定數(shù)額的金錢獎勵，既可以彌補(bǔ)原告的付出，也有利于鼓勵更多的人來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，促使行政機(jī)關(guān)依法行政。

參考文獻(xiàn)

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