完善外資金融機構行政審批制度的思考

摘 要：隨著中國入世六周年紀念日的到來，我國對WTO的承諾也要一一兌現，WTO條款給予我國金融開放的過渡期是5至10年，2006年12月11日實行的《中華人民共和國外資銀行管理條例》在舊的管理條例基礎上作了許多理性變化，我國對外資金融機構進入中國的行政審批制度正逐漸完善。

關鍵詞：外國金融機構；外資銀行；行政許可；監督

中圖分類號：F83文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）07-0173-01

1 行政審批制度中監督的現狀

從行政許可的設定，我們可以看出凡是直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項。

那么在外資如洪水般涌入中國市場的時候，政府如何進行監管？一是如何能在瞬息萬變的經濟樣本中找出本質性的東西；二是既要讓外國資本能在華資本市場上發揮拉動經濟增長，優化我國投資結構的目標，又要讓外資的進入不至入損壞本國國民的經濟利益，特別是國家利益不能受損；三是要吸取亞洲金融危機中外國資本操縱國內市場的教訓。

根據WTO的協議，2006年以后我國將取消所有對外資銀行的所有權、經營權的設立形式，包括所有制的限制，允許外資銀行向中國客戶提供人民幣業務服務，給予外資行國民待遇。2006年11月15日頒布《中華人民共和國外資銀行管理條例》并己于12月11日起施行。條例明確規定，監管當局按照中國的入世承諾，取消外資行人民幣業務的地域和客戶限制，鼓勵外資銀行設立或者將現在的分行轉制為在中國當地注冊的法人銀行。并將對法人銀行和未轉制的外資行分行，將根據審慎監管原則，區別對待。外資銀行分行在吸收中國居民的零售存款等人民幣零售業務方面，將比法人銀行受到更多限制。新《管理條例》明確了外資銀行進入中國市場的許可制度，要通過銀監會的行政許可方可進入，還規定了特別監管措施，加重了違規違法行為的法律責任。盡管我國己經在《中國人民銀行》和《中華人民共和國外資金融機構管理條例》及其《實施細則》中對外資金融機構監管作出了相關硬性規定，但由于我國金融立法不夠成熟和完善，門戶開放的制度性與技術性問題也會逐漸突顯出來，按照《中國銀行業監督管理委員會外資金融機構行政許可事項實施辦法》對待外國金融機構的申請。

“管得少的政府是管得好的政府”這一格言隨著我國社會主義市場經濟的建立早己深入人心，但是管得少并不意味著不管，美國憲法之父麥迪遜曾說：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。”這句話也明確地說明了政府進行行政監管的重要性，縱觀當今世界，己經沒有保守主義的藏身之處，更多的是新自由主義的天空，政府對經濟進行適當的宏觀調控己達到國家利益的最大化己經成為共識。

特別要指出的是，像中國這樣的發展中大國，市場經濟制度還不夠成熟，各種法律法規還在進一步完善之中，如果不加提防地大開國內金融市場的大門，后果將不可想象。原因有二點：

（1）這會給我國相對緩慢、管理手段相對落后的國有銀行的生存發展帶來巨大威脅；

（2）由于跨國銀行的跨國經營會給我國金融市場帶來巨大的金融風險。包括金融危機等重大經濟隱患。

行政許可的法律主體有行政職權機關、行政授權機關、綜合執法機關，作為外資銀行行政審批的法律主體——銀監會在其中就起著舉足輕重的作用。特別2006年11月15日頒布《中華人民共和國外資銀行管理條例》以后，以往我國在對外銀行監管上存在的種種漏洞才得到有效遏制，并與WTO所要求的穩定性、透明度接觸。

2 行政審批制度中監督的缺陷

（1）缺乏設立機構許可的修改和撤銷程序，新頒發的《管理條例》和其實施細則試圖通過初步申請與受理、籌建審查的程序來確保許可的準確、合法，但無法確保許可之后發生的各種情況變化，這將無法有效糾正有關機構及投資者采取違法或違規手段避開法律手段，導致許可與實際不符，影響行政監督體制的完善。

（2）沒有對拒絕受理或拒絕申請人申請進行監督的機制，這違背了我國入世后對承諾的切實履行機制，最好通過構建科學、合理的司法審查機制來監管機構的權利行使。

（3）申請與審核程序不透明。根據行政許可公開、公平、公正的原則，也兌現對加入WTO的承諾，申請與批準的整個程序應給予完全公平，接受社會的監督，可采取聽證的形式，這當然在考慮行政許可聽證的適用范圍。

2006年2月1日實施的《中國銀行業監督管理委員會外資金融機構行政許可事項實施辦法》在機構設立、機構變更、機構終止、調整業務范圍、增加業務品種和高級管理人員任職資格等問題上作了詳細的說明和許可規范，但令人遺憾的是，《辦法》卻沒有規定行政許可審查與監督機制，這也給政府主管部門的后期管理制造了難題。主要表現在兩個方面：

（1）造成我國資本市場異常資金浮動，國外“熱錢”在國內證券市場上抬高指數，造成虛高，增加我國證券市場的不穩定性和不確定性，我國股票市場市盈率遠遠高于國際水平除去國內經濟因素外，有外資集體涌入的嫌疑。

（2）由于缺乏監督機制，對外國金融機構隱瞞公司財務狀況以及其后期的監管治理都存在一定的缺陷，最終將會損害中外投資者的經濟利益。

3 行政審批制度中監督改革的對策

（1）穩中求變，切不可操之過急，實行外資銀行市場準入監管制度。

筆者談穩，并不是說不變，政府治理的目標在于克服銀行體制上的脆弱性，計劃體制下的銀行機構體系是依照行政序列建立起來的，銀行機構與政府部門的業務關系和權力關系都極為密切，這使得我國銀行業發展比較緩慢，缺少競爭力，而外資銀行發展歷史比較悠久，經濟實力雄厚，且金融運作手段老道，當外資在沒有有力監管的情況下流入中國資本市場，后果將不可想象，所以對外資銀行進行有效的監督是十分有必要的。2006年11月15日頒布《中華人民共和國外資銀行管理條例》己明確規定了外資銀行在華經營將享受國民待遇，并給予其提供金融服務的便利性許可，特別鼓勵外資銀行設立或者將現在的分行轉制為在中國當地注冊的法人銀行，這樣，我國銀行監督委會員在審批過程將給予開“綠燈”，盡量減少行政審批程度。如此做正體現了行政許可與監督相結合的原則。

（2）加強監管國際合作，學習國外先進管理體制。

美國外資銀行準入監管實際“雙軌制”，聯邦儲備系統不僅監管聯邦注冊的資銀行，還監管州注冊的外資銀行，對外資銀行在美設立分行或代理機桷構或兼并美國的信貸機構有事先審批檢查權以及外資銀行經營資格的終止權；韓國則實際統一監管模式，由單一監管機構金融委員會與其職能服務監管委員會執行監管，而在我國，新《管理條例》在第七條明確外資銀行進入中國市場要經過銀監會的行政許可，還加重了對外資銀行違規違法行為的法律責任，從而增加了監管力度，這比以前舊的《管理條例》上是一大進步，這行政主體更多確立，行政職能更多明確，監管力度逐漸加強，完善了我國外資銀行銀行一元監管體制，和國外管理體制接軌，有利于健全外資銀行監管機構的組織體系，提高監管效率與力度。

參考文獻

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［4］常茜奕，胡娟.WTO與我國對外資銀行監管法制的完善［J］.廣西社會科學，2004，(5).