浦東新區：績效預算悄然試點

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30 年改革開放，不僅創造巨大財富，更創新分配思想。

30 年來，政府以強勢之“手”，推動著人民群眾財富、企業組織財富、自然生態財富、思想文化財富的增長。

30 年來，政府，始終是財富增長的總推手；財政，始終為政府擔當起“首席理財官”的重任。

今天，我們把目光投向全國改革開放中的18 個典型地區，看到并分享政府理財人以自己的十八般理財技藝，悄然實踐著政府推動經濟社會科學發展的大任。

政府理財人對社會財富增長最大化和分配最優化的孜孜追求，美妙絕侖，精彩紛呈。

政府理財人的十八般財藝，不僅屬于自己，不僅代表政府，更屬于公眾。

一項悄然進行的改革將改變政府的“花錢效果”。

2005 年國務院批準浦東新區進行綜合配套改革試點，績效預算也成為浦東綜合配套改革試點中的一個重要內容。

“這是我國預算改革的一個重大突破。”上海財經大學公共政策研究中心主任馬國賢教授表示。

改革溯源

記者近日致電浦東新區財政局，一位不愿透露姓名的人士稱，試點的效果已經初步顯現出來。

據介紹，從2006 年起，浦東新區每年選擇部分項目實施績效評價。2006年選擇了中小學校舍達標、河道整治補貼、促進就業等21 個民生重點項目，涉及資金41.3 億元；2007 年積極擴大績效評價范圍，項目選擇從區本級層面延伸擴展到功能區、街道層面，全年共實施績效評價項目38 個， 主要包括菜田建設、農田保護、物業管理、公安支出、衛生改革、河道整治、義務教育及基建財力投資評價項目，涉及財政資金76.73億元；到2008 年達到43 個項目，涉及資金104.69 億元。

“按照原來的預算模式，預算主管部門總會想方設法多報項目，財政局也不可能每個關都能把好。”上述浦東新區財政局人士說，但這些項目最終能達到什么效果？一直沒有定論。

浦東新區財政局負責人也舉了個例子，“比如造一條路，單就路的建設而言，你的資金使用完全合理，甚至是經濟節省的，但是放到更大的范圍，可能就不一定了。”也就說，如果你造的是一條“斷頭路”，或者利用價值不夠大的路，那這筆錢就花得不值了。

而關鍵是，“斷頭路”項目如何被攔截在立項之前？棘手的問題是，不少項目在立項之前難以評價其價值程度。立項之后，其最終的結果如何，由于現在的審核制度不健全，往往就不了了之了。

這正是浦東要推行績效預算的初衷。

核心指標體系

“浦東新區推行的績效預算改革，就是要試驗性地將績效評價結果與預算編制掛鉤，如果達不到預期績效目標，將會影響到你這個部門相關項目的資金安排。”上海財經大學公共政策研究中心馬志遠博士說。

而浦東新區績效評價引入第三方論證成為了一特色。“為保證績效評價的公平和公正，在評價時委托社會中間機構和行業專家等進行第三方論證，確保評價工作能客觀和中立的進行。”

馬志遠表示，由于績效預算關注的不是預算的執行過程，而是執行的結果，不是政府的錢夠不夠花，而是怎么花，最終有沒有真正使老百姓受益。因此績效的衡量是實行績效預算的基礎。績效評價的核心就是指標體系。這也意味著，績效預算難度最大、最為關鍵的部分是如何開發績效評價的指標。

馬志遠解釋道，浦東新區構建指標體系的具體思路：首先，要建立合理的績效評價指標體系。例如，結合浦東特點，首先對政府財政支出中的項目性專項支出進行績效評價，在取得成熟經驗之后再將績效評價工作推廣到部門和單位。采取先易后難、先項目后部門的漸進式做法，逐步擴展到財政支出的全部對象。由于在推廣該項工作時，所評價對象的屬性不同，就需要建立不同層次的績效評價指標庫，針對不同評價對象的屬性和評價目的，進行指標體系的構建組合。建立科學合理的績效評價指標體系，是核查政府財政支出績效的關鍵。其次，設置績效評價指標遵循原則。如：相關性、可比性、重要性、經濟性、模塊式的原則。

其三，科學界定績效評價指標體系的權重和評分標準。為顯現政府財政支出的績效，需要確定績效評價指標的權重，以備評價操作之用。根據財政支出績效評價對象，將財政支出績效評價指標分為單位財政支出績效評價指標、部門財政支出績效評價指標、財政支出項目績效評價指標、財政綜合績效評價指標四個體系。以及對部門績效評價指標、單位績效評價指標可以根據分類設置績效評價指標體系。這樣比較符合我國目前財政支出按類別和功能管理的客觀實際，也有利于按功能類別進一步細化績效評價指標。還有，項目績效評價指標按照分類原則細分和綜合績效評價指標細分。

其四，評價指標的運用。在經過兩年左右的績效評價試驗之后，浦東新區正在試行績效評價指標庫的建設，就是以已經成熟的評價指標為基礎建立指標庫，在評價時可根據被評價對象的屬性特點將指標進行模塊式組合，這樣不僅僅會大大提高績效評價的可操作性和效率，并可減低績效評價的成本。

最后，建立財政支出績效評價數據和信息管理庫。例如，數據的采集和指標設置要簡單、明晰，要有助于對部門或項目的投入、產出成果進行全面、系統的管理，降低數據收集、存儲和管理成本。以及根據績效評價工作經驗的積累，不斷更新、調整有關績效評價指標、數據，以適應政府管理和公共了解財政支出績效評價信息的要求。

效果與支出掛鉤

“在對政府預算專項支出的績效評價之后，其結果如何使用呢？換句話說，應該如何將績效評價的結果應用到預算專項支出的分配和編制上呢？”浦東新區財政局人士透露，這是下一步浦東新區財政局需要完善的，也就是將績效評價的結果與政府預算支出掛鉤。

馬志遠認為，將績效評價的結果與政府預算支出掛鉤，主要目的應該是強化政府財政支出資金的管理效率、刺激項目運營、建設管理單位的工作水準，保證有效地使用納稅人的稅金。

此外，對于整個試點項目的發展，上海市浦東新區財政局政研室副主任周彬則介紹，項目評價完成后，新區財政局會同相關部門，開始利用評價結果，及時調整和優化以后年度預算的方向和結構，合理配置資源。比如，新區勞動保障局就根據促進就業項目的實際評價結果，調整了資金投入的方向和結構，加大對農村勞動力、世博動遷居民等特殊人群的就業補貼。