天津“土改”

天津市濱海新區先行先試，探索了一條以“宅基地換房”建設小城鎮的新路子。

2008年3月，國務院正式批復《天津濱海新區綜合配套改革試驗方案》。其中，作為“先行先試”經濟試驗田的濱海新區，其土地改革政策格外令外界關注。

不久，天津葛沽鎮作為“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試范鎮”的試點方案，正式上報國土資源部。在土地改革政策的內容和方式被多方猜測之時，葛沽鎮成為人們關注的焦點。

按照試點方案，未來幾年內，一直生活在葛沽鎮的丁大爺一家將改變農民身份，變為新“市民”。但是，面對這種變化，丁大爺是又喜又憂，喜的是終于當上城里人了，擔憂的是：以后沒有土地了，日子怎么過?

然而，華明鎮、小站鎮等首批“三鎮兩村”示范小城鎮建設項目已經初具雛形，整潔的規劃道路、有序的新建樓房和特色的風情小鎮，都給了丁大爺和濱海新區人民更多的希望和憧憬。

可以說，天津市結合本地實際，圍繞著破解農村小城鎮建設中存在的土地和資金約束等難題，終于探索出了一條以“宅基地換房”建設小城鎮、推進社會主義新農村建設的新路子。

力解土地“謎局”

慢慢地，丁大爺逐漸了解了自己身處的土地正經歷的一場巨大的變化。

早在2006年5月26日，國務院頒發了《關于推進濱海新區開發開放的意見》，批準天津濱海新區為國家綜合配套改革試驗區。在后來國務院正式批復的《天津濱海新區綜合配套改革試驗方案》中，最引人矚目的當屬金融改革和土地管理政策改革。

中央支持濱海新區進行土地管理改革，主要內容是：在有利于土地節約利用和提高土地利用效率的前提下，優化土地利用結構，創新土地管理方式，加大土地管理改革力度。開展農村集體建設用地流轉土地收益分配、增強政府對土地供應調控能力等方面的改革試驗。

針對濱海新區的土地改革，中國社會科學院工業經濟研究所研究員、中國區域經濟學會常務理事陳耀詳細地做了分析，他認為：濱海經濟的迅猛發展，同樣將帶來建設用地的擴張。如何使濱海新區的土地取之有道，用之有道，是考驗政府的一個很大的課題。

“土地是小城鎮建設的核心問題，要實現區域社會經濟的可持續增長，就必須破解土地資源瓶頸問題。而在國家宏觀調控大背景下，在最嚴格的土地管理制度下，建設用土地資源投入不可能通過大量占用耕地來解決”，陳耀認為：“只有在土地集約利用、節約利用上做文章，通過城市化建設，整合資源，節約土地、騰出空間搞經濟，才是破解經濟發展中土地資源瓶頸的有效途徑。”

2008年，天津市將根據國家批復的改革方案，開始進行土地政策改革：一是改革土地利用規劃管理，建立濱海新區統一的土地利用總體規劃及實施規劃管理體系，爭取國家對濱海新區建設用地規模單獨核定。二是改革農地轉用和土地征收審批制度，對農村集體農用地實施“征轉分離”，以統籌濱海新區城鄉發展，超前安排被征地農民的生產生活，推進新農村建設。三是推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤改革，完成首批“三鎮兩村”試點宅基地復墾；同時，加快第二批“九鎮三村”試點工作。

主唱“宅基地換房”

葛沽鎮正在迅速展開的“宅基地換房”，就是這場“土地改革”眾多政策中的最核心的一個。

天津社會科學院經濟社會預測研究所所長盧衛研究員認為：濱海新區依照“承包責任制不變，可耕種土地不減、尊重農民自愿、以宅基地換房”的原則，提出了“宅基地換房”的概念，即以不減少耕地為前提，農民以其宅基地，按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住。從而嘗試破解城鄉統籌過程中土地和資金雙重制約小城鎮發展的難題。

盧衛表示：將農民遷移到新建小城鎮居住，可以把布局分散、數量很大、使用效率很低的農民宅基地集中起來，統一整理復耕還田。整理復墾后的土地，會超過小城鎮建設所占用的耕地，實現了土地使用集約化。

目前，作為天津市重點工程的新農村建設試點項目——“三鎮兩村”還遷住宅樓，竣工面積已達近200萬平方米，累計完成投資超過41億元。不久，6萬多還遷農民將陸續過上城市化生活。據悉，濱海新區的第一批“三鎮兩村”試點，今年將完成828公頃土地的整理和復墾任務。

長期從事開發區研究的上海社會科學院經濟研究所研究員權衡認為：濱海新區的宅基地換房政策，開創了農村土地流轉的新方式，使城建用地擴大與農村用地減少相掛鉤，確保土地流轉中農民的收益。

他說：“這樣的改革不僅破解了小城鎮建設土地瓶頸難題，還有利于平衡和解決小城鎮建設資金問題，緩和城市化過程中的土地矛盾，確保社會穩定，是推動小城鎮建設的一種新方式。”

“四金”保障“新政”

天津市政府千方百計從多方面著手解決了農民的后顧之憂。例如，多渠道解決還遷村民的就業問題，增加農民“薪金”；由政府出資實行養老保險補貼以增加農民“養老金”；協調開發商建設營業房，探索新型集體經濟組織形式，實現農民到股民的轉變，增加農民的“租金”和“股金”收入。

盧衛補充說：一部分土地進入市場拍賣的收益也將彌補農民還遷住宅建設資金的不足，從而減輕政府在建設項目時的資金壓力和貸款風險，使農民不花錢住樓房的方案更具備現實操作性。

權衡表示：濱海新區土地政策的試點，與區域發展中的資金問題有關。如何解決區域發展中的資金問題一直是各級政府面臨的首要問題之一。過去，深圳和浦東新區主要靠銀行以及中央特批的重大項目支持實現融資、貸款，來獲得資金。而濱海新區的發展中，中央沒有單純的通過銀行貸款和重點工程項目來支持，而是通過金融政策、土地政策等方面的改革來實現融資創新，從根本上解決資金問題。

怎樣讓土地上生出更多的財富，依然是天津各級政府在苦苦思考的問題。

“在土地方面，濱海新區獲得了‘創新土地管理方式，加大土地管理改革力度’的‘先行先試’的政策優惠。在天津政府的強力推行下，農村集體用地流轉和土地收益的分配方面進行了改革試點，以宅基地換房的做法，保證了農民在土地流轉過程中收益有保障，并以此來平衡各方面的利益，這應該說觸及了中國改革深層次的問題。”權衡認為。

他說：“從特區的發展軌跡看，深圳、浦東等的區一級的政府都有土地出讓權利，但現在經濟大環境發生了變化，天津市基本上開始全面統籌管理土地出讓權，而縣區一級的土地出讓資格有可能逐步喪失，這將有利于土地的集中管理。”