分稅制再改革思辯

編者按：

分稅制作為與市場經濟相配套的基本框架，在十余年的運行中發揮出一系列的正面效應，同時也逐漸積累和顯露了一些問題。全國財政收入強勁增長，地方財政總收入也不斷提高，縣鄉卻叫苦不迭，由此引發出一些詰難和懷疑。

針對分稅制的設計和未來的配套改革問題，八月初，《新理財》記者采訪了財政部財政科學研究所所長賈康。

分稅制遭遇“切分難”

《新理財》：1994年后，全國財政收入強勁增長，地方財政總收入也不斷提高。與此同時，縣鄉卻叫苦不迭，欠發達地區尤甚，一些人將出現的區域、層級間兩極分化的現象歸咎于分稅制的運行，對此您有何評價?

賈康：分稅制財政體制的精神實質是增強各級政府事權與財權的相互匹配，并通過自上而下的轉移支付使欠發達地區也大體達到事權與財力的一致，但現實中卻沒有體現出來。

我認為，隨著“事權重心下移、財權重心上移”而來的基層困難和諸多問題，主要是分稅制在省以下各級的體制過渡中，沒有能夠真正進入分稅制軌道，替而代之的是“分成制”、“包干制”等五花八門、復雜易變的模式。以這些帶有強烈的討價還價特征的分成與包干的模式處理省以下四個層級的體制關系，所帶來的直接后果就是地方高端層級上提財權、下壓事權的空間增長，轉移支付也做不實，最終苦了縣鄉基層。

《新理財》：中央政府一直在努力緩解這些困難，但不斷增加的轉移支付并沒有起到特別顯著的效果，其中癥結何在?

賈康：從某種程度上說，這些基層困難與中央層級轉移支付力度一直在努力提高，但還是遠遠不夠有關。

重要的是，在我國，把20多個稅種在五個政府層級間按分稅制要求切分，本身就是“無解”的。五級財政、五級政府的框架，與分稅制在省以下的落實之間，存在不相容性。且不說欠發達地區，即使是在發達區域，省以下四級如何分稅?按照現在的基本框架，是看不清方向和找不到擺脫“過渡態”路徑的。因此，我認為形成合理的長效機制是目前消解基層財政困難的關鍵所在。

“投資熱”錯怪分稅制

《新理財》：目前，由地方政府主導的擴張投資和粗放式發展一直頗受詬病，有人認為是分稅財政體制導致了地方投資增長過快和經濟偏熱，您怎么看待?

賈康：事實上，為促使地方政府實現經濟發展方式的轉變，我國在1993年設計分稅制財政管理體制時，就已經考慮要減少財政增收與地方投資和發展的關聯程度。所以，將增值稅的“大頭”劃歸中央，消費稅則100％歸中央，2002年的所得稅收入分享改革也遵循了這個思路。

這種制度設計和分配關系的改進，已經發揮了調整地方政府行為的一系列正面效應，但仍然需要與各個相關方面的體制改革和機制改造形成更好的配套關系來擴大和鞏固其效應。如果按某些指責把分稅制財政體制說成是導致投資增長過快和經濟偏熱的根本原因，那么，我們既不能解釋分稅制改革后我國經濟發展既出現通脹又出現通縮的現象，也無法解釋國外所有實行分稅制財政體制的國家無投資過熱特征的經濟現象。

的確，目前在我國的稅制結構和分配格局中，地方財源中對以生產型增值稅為主體的流轉稅依賴程度仍然很高，非稅收入管理中的不規范程度也仍然較高，這些確實與地方政府熱衷上項目、加大投資的行為有一定的關聯，但絕非分稅制財政體制之過。

《新理財》：既然分稅制“無罪”，那投資增長過快和經濟偏熱的根源何在?如何解決?

賈康：可以說，現在仍然有不少地方投資是通過土地一級市場收入等預算外財力和政府出面的“招商引資”來得到支持，并在官員的政績考核方面得到明顯的正向回應，使之成為地方決策層面持續的興奮點。在對地方官員實際上仍以GDP(國內生產總值)為核心政績考核指標的情況下，消解地方政府增加投資和發展制造業的動機，與財政分配體制的改進之間，目前尚未能形成直接對應的因果關系。

要解決這方面的問題，我們必須實行地方官員政績考核制度、行政決策體制等方面的配套改革，推動分稅制在省以下得到實質性的貫徹。也就是，分稅制的運行需要與各個相關方面的體制改革和機制改造形成更好的配套關系，由此，才能鞏固分稅制財政體制的正面效應。

“扁平化”助力分稅制

《新理財》：在未來的財稅體制改革中，如何化解基層困難并能夠促進地方政府投資行為合理化，在具體操作上，您有何建議?

賈康：我認為，應使近期目標與中長期目標相結合，對癥下藥，標本兼治，治本為上，積極推行“扁平化”的改革試驗，進而為分稅制在省以下的貫徹創造配套條件。

從短期到中期看，比較現實的可選擇的舉措：一是調整與完善緩解縣鄉財政困難的激勵約束機制，研究出臺縣鄉最低財政支出保障機制。合理確定縣鄉財政最低支出需要，并明確省級財政承擔保障責任，加大對縣鄉等基層政府的支持力度，努力縮小省內地區間的財力差異：二是努力合理劃分政府間事權，明晰界定各級政府間的財政支出責任，爭取由粗到細形成各級政府事權明細單，完善與事權相匹配的地方財力保證機制，盡量減少不必要的收入上劃下轉。

從中長期看，需要特別把握好“治本為上”的要領，系統地完善省以下體制安排，并且應該推進財政體制“扁平化”的系統性改造，重點擴大推行“省管縣”、“鄉財縣管”的試點范圍。

如果我國在“省管縣”和“鄉財縣管”這兩項財政改革上“修成正果”，則有望進一步推進到貫徹落實黨的十七大提出的“減少行政層級”的要求，實現中央、省、市縣三級架構。三級架構將會有力地促進事權劃分的清晰化、合理化，并據此構建與事權相匹配的分稅分級財稅體制，明顯降低行政體系的運行成本。

我相信，這樣一種改革思路的推行，將會有效地、決定性地緩解基層財政困難，并促進與地方政府職能、行為合理化密切相關的發展方式的轉變，形成有利于欠發達地區進入“長治久安”狀態的機制。