基層人民銀行開展績(jī)效審計(jì)的探索與思考

隨著金融體制改革的不斷深化，人民銀行履行中央銀行職能有了更新的、更高的內(nèi)涵和要求。這既為內(nèi)審工作提供了更加廣闊的舞臺(tái)，也提出了新的挑戰(zhàn)。面對(duì)新形勢(shì)和新要求，人民銀行總行提出了在全系統(tǒng)開展績(jī)效審計(jì)的要求。本文擬結(jié)合人行撫州市中心支行績(jī)效審計(jì)試點(diǎn)情況作一探析。

一、實(shí)踐

2008年4月，人行撫州中支選取轄內(nèi)金溪、資溪兩縣支行計(jì)算機(jī)房更新改造項(xiàng)目試點(diǎn)開展了績(jī)效審計(jì)。其主要做法是：

（一）破除一道“羈絆”，即合規(guī)性審計(jì)。

該行轉(zhuǎn)變內(nèi)審觀念，努力引導(dǎo)破除傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)這道“羈絆”，將“查問題、追責(zé)任”的監(jiān)督觀念轉(zhuǎn)變到“提建議、找措施”的服務(wù)觀念上來，使內(nèi)審部門從審計(jì)對(duì)象的對(duì)立面轉(zhuǎn)變?yōu)閷徲?jì)對(duì)象的利益共同體，使績(jī)效審計(jì)工作取得審計(jì)對(duì)象的全面理解、支持和配合并得以順利開展。

（二）把握兩個(gè)“度”，即廣度與深度。

該行審計(jì)組著眼廣度，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行了全方位跟蹤、多角度測(cè)試、全過程評(píng)價(jià)。從投資項(xiàng)目的前期決策、投資估算、工程監(jiān)理以及項(xiàng)目決算等方面，著重立項(xiàng)科學(xué)性、項(xiàng)目管理效益性等，展開事前、事中、事后審計(jì)。對(duì)有關(guān)電子設(shè)備配置及機(jī)房裝修實(shí)際效果情況，審計(jì)組還進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試和兩縣支行對(duì)比驗(yàn)證。

同時(shí)，審計(jì)組也重視體現(xiàn)深度，探源、挖潛、尋根、究質(zhì)。對(duì)機(jī)房改造項(xiàng)目資金概算、預(yù)算、決算實(shí)施情況及質(zhì)量管理等方面內(nèi)容追根溯源，重視查清每筆資金的來龍去脈，如資金來源與運(yùn)用情況，專項(xiàng)資金是否進(jìn)行了調(diào)劑使用等。

（三）運(yùn)用三“法”，即對(duì)比分析法、定量分析法、定性分析法。

一是從縱向與橫向開展對(duì)比分析?？v向上，該行將實(shí)際指標(biāo)與計(jì)劃、歷史、先進(jìn)指標(biāo)對(duì)比，從中找出差距和癥結(jié)所在，同時(shí)通過實(shí)際效益與設(shè)計(jì)效益的對(duì)比評(píng)價(jià)項(xiàng)目的效益情況。橫向上，通過轄內(nèi)兩個(gè)縣支行互相橫向?qū)Ρ?，直觀醒目地揭示出了項(xiàng)目實(shí)施情況孰優(yōu)孰劣。二是通過定量分析法客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目效率和資金管理情況。三是通過定性分析法評(píng)價(jià)項(xiàng)目相關(guān)管理制度完善性及項(xiàng)目效果情況。

（四）凸顯“三性”即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。

經(jīng)濟(jì)性審計(jì)內(nèi)容是在保證質(zhì)量的前提下降低資源消耗量。包括：是否經(jīng)濟(jì)合理地使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)和預(yù)算外資金、物資及人員。效率性審計(jì)內(nèi)容為對(duì)比產(chǎn)出或服務(wù)與資源投入的關(guān)系，以一定的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出或在產(chǎn)出一定的前提下實(shí)現(xiàn)投入的最小化，保證資金支出的合理性。效果性審計(jì)內(nèi)容為通過評(píng)價(jià)資金支出后實(shí)現(xiàn)的實(shí)際效果與預(yù)期效果的關(guān)系，提高資金支出效果。

該行在評(píng)價(jià)試點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效狀況時(shí)主要看項(xiàng)目是否經(jīng)濟(jì)、高效、效果好，其中最重要的是效果。經(jīng)濟(jì)性是前提、效率是過程、效果是目的。經(jīng)濟(jì)性、效率性都應(yīng)與效果性相一致。因此，該行始終以“效果好”為優(yōu)先選擇條件，實(shí)行以體現(xiàn)“效果性”為主導(dǎo)地位的綜合審計(jì)評(píng)價(jià)，在審計(jì)內(nèi)容與發(fā)揮作用等方面較之以往有了全新的改變。

二、難點(diǎn)

績(jī)效審計(jì)是一項(xiàng)涉及面廣、內(nèi)容繁雜的系統(tǒng)工程。如何圍繞人民銀行的工作特性去評(píng)判實(shí)現(xiàn)的手段和方式是否經(jīng)濟(jì)、有效，當(dāng)前還面臨不少困難。

（一）傳統(tǒng)理念難突破。在人民銀行內(nèi)部，尤其是基層行對(duì)績(jī)效審計(jì)知之甚少。由于長(zhǎng)期從事合規(guī)性審計(jì)，審計(jì)人員在開展績(jī)效審計(jì)時(shí)難免存在思維定式，習(xí)慣于查錯(cuò)糾弊，不能跳出就事論事的傳統(tǒng)審計(jì)思維模式的束縛。人行撫州中支在對(duì)機(jī)房改造項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算內(nèi)容編制工作底稿時(shí)，部分人員起初仍沿襲財(cái)務(wù)合規(guī)審計(jì)的習(xí)慣做法，之后才逐漸適應(yīng)新的評(píng)價(jià)方法。因此審計(jì)觀念的變更并非一朝一夕之功，而需假以時(shí)日。

（二）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難界定。績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則是內(nèi)部審計(jì)人員衡量、評(píng)價(jià)審計(jì)對(duì)象績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，是做出審計(jì)結(jié)論和處理決定的重要依據(jù)。但目前人行總行尚未制定出臺(tái)人民銀行統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則和操作規(guī)程，對(duì)績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容和方式未明確規(guī)定，使基層行開展績(jī)效審計(jì)無所適從。

（三）評(píng)價(jià)要素難區(qū)分。績(jī)效審計(jì)是對(duì)一個(gè)組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的評(píng)價(jià)。三要素并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的算術(shù)比，相互之間通常沒有明顯的區(qū)分，實(shí)際業(yè)務(wù)中更難把三者完全割裂開來，尤其是經(jīng)濟(jì)性和效率性，單獨(dú)來檢查和評(píng)價(jià)其中的某一項(xiàng)存在較大困難。人行撫州中支在進(jìn)行“三性”評(píng)價(jià)時(shí)就曾有過不少困惑。比如在衡量專項(xiàng)資金使用率指標(biāo)時(shí)兩個(gè)縣支行分別是60%和70%多，簡(jiǎn)單來看該項(xiàng)指標(biāo)偏高可以說效率性好，低一些或可評(píng)判其經(jīng)濟(jì)性好，更能體現(xiàn)節(jié)約。到底孰是孰非，最終還需要具體問題具體分析。

（四）人員素質(zhì)難匹配。開展績(jī)效審計(jì)，要求內(nèi)部審計(jì)人員“識(shí)宏觀、善分析”，不僅懂財(cái)務(wù)、審計(jì)業(yè)務(wù)，而且要熟悉法律法規(guī)、工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)決策和行政管理等多方面的知識(shí)，這對(duì)內(nèi)審人員的素質(zhì)提出了很高要求。但從現(xiàn)狀看，基層人民銀行現(xiàn)有審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面與開展績(jī)效審計(jì)的要求還有很大差距，主要是對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)技術(shù)較熟悉，而對(duì)現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)較陌生；現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富，而綜合分析問題的能力不強(qiáng)；會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)方面的審計(jì)人才較多，而信息技術(shù)審計(jì)方面人才缺乏。人行撫州中支本次績(jī)效審計(jì)抽調(diào)人員中雖然有會(huì)計(jì)師、經(jīng)濟(jì)師、工程師等多類，但對(duì)于項(xiàng)目施工有關(guān)技術(shù)性指標(biāo)尤其是裝修工程質(zhì)量等一些技術(shù)含量較高的內(nèi)容也還是感覺難以把握。

（五）理論研究難同步。目前人民銀行開展績(jī)效審計(jì)尚處于“摸著石頭過河”階段，大多數(shù)內(nèi)部審計(jì)人員還沒有績(jī)效審計(jì)的感性認(rèn)識(shí)，更談不上進(jìn)行實(shí)證研究。

三、建議

績(jī)效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的方向。未來績(jī)效審計(jì)將成為基層人民銀行內(nèi)審工作的重心。為此，特提出以下建議：

（一）更新審計(jì)理念，營(yíng)造良好環(huán)境。

在當(dāng)前各級(jí)行不斷強(qiáng)化內(nèi)審工作的有利時(shí)期，內(nèi)審部門應(yīng)抓住機(jī)遇，通過內(nèi)聯(lián)網(wǎng)、宣傳欄、培訓(xùn)座談等加強(qiáng)宣傳攻勢(shì)，從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變，使績(jī)效審計(jì)理念深入人心。通過宣傳，一方面使審計(jì)人員學(xué)習(xí)并運(yùn)用好績(jī)效審計(jì)的理論；另一方面，使被審計(jì)對(duì)象了解績(jī)效審計(jì)、接受績(jī)效審計(jì)，并利用好績(jī)效審計(jì)結(jié)果，從而為績(jī)效審計(jì)的全面推廣營(yíng)造良好的外部環(huán)境。

（二）規(guī)范制度設(shè)計(jì)，完善評(píng)價(jià)體系。

相關(guān)部門要在認(rèn)真總結(jié)履職審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)中取得的績(jī)效評(píng)價(jià)方面的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行研究并制定系統(tǒng)性、操作性較強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)工作制度和內(nèi)審評(píng)價(jià)操作指南，逐步建立起符合人民銀行內(nèi)部管理體制的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，明確內(nèi)審部門開展績(jī)效審計(jì)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，以指導(dǎo)開展績(jī)效審計(jì)試點(diǎn)。

（三）加快人才培訓(xùn)，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

各級(jí)內(nèi)審部門應(yīng)堅(jiān)持以人為本，積極廣泛地組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是通過以審代訓(xùn)的形式提高內(nèi)審人員的感性認(rèn)識(shí)，拓寬思路。二是進(jìn)行績(jī)效審計(jì)方法和技術(shù)的培訓(xùn)，重點(diǎn)提高審計(jì)人員績(jī)效審計(jì)的能力和經(jīng)驗(yàn)。三是進(jìn)行具體績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的技能培訓(xùn)，提高審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力。通過培訓(xùn)，鍛造一支高素質(zhì)、具備綜合分析能力的復(fù)合型、學(xué)習(xí)型、知識(shí)型審計(jì)干部隊(duì)伍，為開展績(jī)效審計(jì)提供充分的人力資源保障。

（四）摸索總結(jié)方法，強(qiáng)化理論研究。

一是不斷探索人民銀行績(jī)效審計(jì)的方式方法。在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取定性與定量、縱向與橫向、定期與不定期相結(jié)合的方法，并利用現(xiàn)代科技手段作為輔助，以增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性、可信性。目前情況下可考慮與原內(nèi)審評(píng)價(jià)體系相結(jié)合，對(duì)該體系稍作修改，增加部門和個(gè)人評(píng)價(jià)，并使之制度化、規(guī)范化。

二是大力開展人民銀行績(jī)效審計(jì)的理論研究。理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，在進(jìn)行人民銀行績(jī)效審計(jì)理論研究時(shí)，要注重立足于基層人民銀行實(shí)際，將規(guī)范研究與經(jīng)驗(yàn)研究結(jié)合起來，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)過程中的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為審計(jì)實(shí)踐提供指引。要將研究重點(diǎn)放在審計(jì)方式方法、審計(jì)證據(jù)的收集和評(píng)價(jià)、審計(jì)結(jié)果的溝通以及審計(jì)報(bào)告的撰寫等上面，努力解決績(jī)效審計(jì)操作層面的問題。

（作者單位：人民銀行撫州市中

心支行、人民銀行南豐縣支行）