美國(guó)政府如何創(chuàng)新

2008年，被視為美國(guó)政府創(chuàng)新“晴雨表”的美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，走過(guò)了22年歲月。美國(guó)政府創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)也由于美國(guó)的實(shí)力地位廣受其他國(guó)家的重視。

從地方政府創(chuàng)新到

聯(lián)邦政府創(chuàng)新

上世紀(jì)80年代，為了走出長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)滯脹，美國(guó)政府開(kāi)始大幅度削減福利和政府規(guī)模，試圖用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)繁榮。1986年，在福特基金會(huì)的支持下，肯尼迪政府學(xué)院創(chuàng)立了“美國(guó)州與地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，力圖通過(guò)評(píng)選和宣傳推廣50個(gè)州政府以及眾多地方政府進(jìn)行的創(chuàng)新，彰顯政治家與公務(wù)員誠(chéng)實(shí)、效率、負(fù)責(zé)等美德，恢復(fù)公眾對(duì)政府的信心和信任。后來(lái)，這個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)開(kāi)始受到聯(lián)邦政府的關(guān)注，并于1995年正式更名為“美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，將聯(lián)邦政府部門的創(chuàng)新也納入獎(jiǎng)勵(lì)和推廣的范圍。

美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)每年都舉行評(píng)選。評(píng)選分5個(gè)環(huán)節(jié)、采用4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，包括：創(chuàng)新性、重要性、有效性和可推廣性。借助美國(guó)社會(huì)對(duì)民間評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)的信任（典型代表是奧斯卡獎(jiǎng)）以及評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)和程序的客觀性，美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)很快就獲得了全國(guó)性的聲譽(yù)。

現(xiàn)在幾乎每年都有聯(lián)邦政府部門的創(chuàng)新獲獎(jiǎng)。最新的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目是2006年的美國(guó)漁業(yè)及野生動(dòng)物服務(wù)中心的“基層保護(hù)項(xiàng)目”和美國(guó)退伍軍人事務(wù)委員會(huì)的“健康信息技術(shù)”項(xiàng)目。前者通過(guò)社區(qū)合作在全國(guó)范圍獎(jiǎng)勵(lì)自發(fā)的野生動(dòng)物保護(hù)行為；后者則為全國(guó)退伍軍人建立電子醫(yī)療檔案，提高了醫(yī)務(wù)效率、降低了醫(yī)療成本并改進(jìn)了醫(yī)療方案。

“美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”日益炙手可熱，僅2006年就有1000多個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)。社會(huì)支持也不斷加強(qiáng)，2001年、2003年，福特基金會(huì)和安思基金會(huì)先后提供了大筆捐助資金，目前每個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的獎(jiǎng)金達(dá)到了10萬(wàn)美元。

在美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的影響下，一些國(guó)家也創(chuàng)辦了類似的獎(jiǎng)項(xiàng)，從而推動(dòng)了政府創(chuàng)新的擴(kuò)散。比如巴西的“公共管理與公民參與獎(jiǎng)”，墨西哥的“地方政府與管理獎(jiǎng)”，秘魯?shù)摹暗胤街卫砼c公民參與”項(xiàng)目，智利的“公民權(quán)與地方管理”項(xiàng)目，菲律賓的“優(yōu)秀地方獎(jiǎng)”，南非的“創(chuàng)新獎(jiǎng)”以及中國(guó)的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。

美國(guó)政府創(chuàng)新了什么

政府創(chuàng)新并非像人們預(yù)想的那樣容易。這一方面是因?yàn)橹贫鹊某墒欤硪环矫嬉苍谟诒Ｊ厥钦\(yùn)行的常態(tài)。即便是定期選舉，也難以對(duì)當(dāng)選官員產(chǎn)生太多的壓力，因?yàn)楫?dāng)選之后就沒(méi)有了直接競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)手。更重要的是，文官與政治官員的雙重體制，使得政府創(chuàng)新常常陷入主體模糊的狀態(tài)。

盡管如此，在過(guò)去20多年來(lái)，美國(guó)各級(jí)政府在全球化、市場(chǎng)化和信息化浪潮的推動(dòng)下，在成熟的制度框架中進(jìn)行了諸多的創(chuàng)新。在美國(guó)學(xué)者看來(lái)，這些創(chuàng)新雖然不是對(duì)整個(gè)體制進(jìn)行重大修改的政治創(chuàng)新，而是以提高現(xiàn)有制度運(yùn)行效果為目標(biāo)的公共創(chuàng)新，但是其最終目的則是加強(qiáng)民主治理體制。

具體來(lái)說(shuō)，這些創(chuàng)新體現(xiàn)了美國(guó)政府改革所追求的目標(biāo)：

其一，建設(shè)低成本政府。政府效率低、浪費(fèi)資源以及把錢用錯(cuò)地方，一直是美國(guó)公眾不信任政府的首要原因。減低政府成本，首要的就是削減政府規(guī)模。

克林頓執(zhí)政時(shí)期，將美國(guó)政府裁員17%，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)所有人的預(yù)期。值得注意的是，這次改革并不是由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而是來(lái)自降低政府成本的理念。美國(guó)政府成功地利用經(jīng)濟(jì)繁榮，將裁減下來(lái)的人員轉(zhuǎn)移到不斷發(fā)展壯大的私人部門里。但是，政府成本減低的根本目的是要保證政府的有效性，因此不能只在政府規(guī)模上做“加減法”，必須對(duì)政府人員結(jié)構(gòu)和分布進(jìn)行調(diào)整。也是在克林頓執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)政府將裁員獲得的開(kāi)支結(jié)余用來(lái)增加警力，有效地降低了犯罪率。

其二，建設(shè)優(yōu)質(zhì)政府。按照美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，所有的政府創(chuàng)新都要以提高政府質(zhì)量為目標(biāo)。從上世紀(jì)90年代初開(kāi)始，美國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)始實(shí)施客戶服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，一些州和地方政府也開(kāi)始采取類似措施。在諸多創(chuàng)新中，最有代表性的是績(jī)效評(píng)估。許多政府部門根據(jù)服務(wù)的對(duì)象、自身的職能建立了可衡量的、定量化的評(píng)估體系。

此外，高水平的公共服務(wù)并非只能依靠政府，私人部門和非營(yíng)利部門也可以參與進(jìn)來(lái)。1996年美國(guó)通過(guò)新福利改革法案，授予非營(yíng)利組織、營(yíng)利組織和宗教組織為窮人提供服務(wù)的合法權(quán)利。布什政府允許宗教組織為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)而動(dòng)用政府的經(jīng)費(fèi)。這是為了共同服務(wù)社會(huì)，政府允許非政府組織使用政府經(jīng)費(fèi)的又一個(gè)案例。

其三，建設(shè)專業(yè)化政府。在美國(guó)，由于私人部門的發(fā)達(dá)，公共部門面臨著巨大的人才競(jìng)爭(zhēng)壓力。除了薪酬方面落后于私人部門外，政府部門在員工的培訓(xùn)上也不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

過(guò)去20多年中，美國(guó)政府為了吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入公共服務(wù)隊(duì)伍，努力廢除舊的公務(wù)員系統(tǒng)中的一些自相矛盾的規(guī)定。比如，布什政府通過(guò)的建立新的國(guó)土安全部門的法律中，部分內(nèi)容就不受過(guò)去的公務(wù)員法律制約。一些州政府比聯(lián)邦政府的改革步伐更大。1996年，佐治亞州廢除了公務(wù)員體制，建立了類似私人部門的人力資源管理系統(tǒng)。

其四，建設(shè)電子政府。總結(jié)過(guò)去20年的政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，可以清楚地看到，從90年代后期開(kāi)始，與電子政府建設(shè)有關(guān)的創(chuàng)新占了很大的比例。幾年前美國(guó)農(nóng)業(yè)部獲得政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，主要原因就是將有機(jī)農(nóng)場(chǎng)法案的意見(jiàn)稿放到網(wǎng)上，供農(nóng)場(chǎng)主、環(huán)保主義者和各界人士討論。

在美國(guó)學(xué)者看來(lái)，網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)使技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的互動(dòng)與轉(zhuǎn)化成為可能。通過(guò)建設(shè)電子政府，不僅可以降低政府運(yùn)行成本，還可以改善政府決策質(zhì)量，提高透明度。

附錄：

美國(guó)政府創(chuàng)新的14條經(jīng)驗(yàn)

1．政府管理要從官僚控制的視角轉(zhuǎn)變?yōu)楣窈头?wù)使用者的視角。

2．合作機(jī)制的利用以及采取某些市場(chǎng)原則和做法要有利于政府管理，公共服務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)也可以改變政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，減少政府的冷漠。

3．公民也是消費(fèi)者，公民的滿意度是衡量政府績(jī)效的唯一合適標(biāo)準(zhǔn)。

4．一些私人部門的創(chuàng)新，比如績(jī)效預(yù)算、成本核算、彈性預(yù)算賬戶等也可以應(yīng)用于公共管理部門。

5．對(duì)社會(huì)的治理不再是政府的特權(quán)，公民社會(huì)、市場(chǎng)都能發(fā)揮作用。

6．政府也可以采取競(jìng)爭(zhēng)原則并且把自己承擔(dān)的任務(wù)分包給私人部門，以利用它們的比較優(yōu)勢(shì)。

7．國(guó)家的合適作用是為發(fā)展創(chuàng)造能動(dòng)的環(huán)境并且賦權(quán)給公民。

8．政府在改革過(guò)程不應(yīng)該創(chuàng)造出新的官僚。

9．盡管政府的一些責(zé)任可以轉(zhuǎn)交給私人部門和公民社會(huì)，但是政府并非過(guò)時(shí)無(wú)用的。政府依然是社會(huì)公正的維護(hù)者和社會(huì)安全網(wǎng)的提供者。

10．政府官員是富有創(chuàng)造力的創(chuàng)新者，他們創(chuàng)新的動(dòng)力不是經(jīng)濟(jì)收入而是公共服務(wù)倫理。

11.在一個(gè)日益多元的社會(huì)中，民主政府在保持基本政治制度的同時(shí)，必須創(chuàng)新自己來(lái)滿足多元社會(huì)的多樣需要。

12．盡管公平和效率并非總是可以兼得，但是創(chuàng)新要努力加強(qiáng)民主制度和程序的完善與強(qiáng)大。

13．成功的創(chuàng)新必須以是否提高了公民的福利為標(biāo)準(zhǔn)。

14．政府創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)目的的手段，創(chuàng)新的目的一直是、也必須是提高生命的質(zhì)量并使政府能回應(yīng)公民的要求。

（摘自《瞭望東方周刊》本刊有刪節(jié)）