淺析我國國家征收制度中的公共利益問題

[摘要]我國《物權(quán)法》第42條規(guī)定了國家征收制度，明確國家征收必須以維護(hù)公共利益為前提，并對(duì)被征收人進(jìn)行合理補(bǔ)償。但法律未明確界定公共利益的范疇，使得現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)濫用“公共利益”進(jìn)行所謂的“國家征收”，侵害私人主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象。立法應(yīng)對(duì)公共利益作出科學(xué)界定，完善國家征收制度。

[關(guān)鍵詞]國家征收制度；私人財(cái)產(chǎn)權(quán)；公共利益界定

一、我國國家征收制度之概述

國家征收是世界各國普遍存在的公法行為，是指國家為了公共利益的需要，依照法定程序強(qiáng)制性的將私人或集體所有的財(cái)產(chǎn)收歸國有并給予補(bǔ)償?shù)闹贫取２煌瑖以诰唧w闡述上可能有所不同，但其本質(zhì)都是國家利用強(qiáng)制性權(quán)力將某些財(cái)產(chǎn)從非國家所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小艺魇諏?duì)被征收財(cái)產(chǎn)的原權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)將產(chǎn)生損害，因此各國在法律上都明確規(guī)定，只有為了公共利益的需要，并且按照法定程序?qū)υ瓩?quán)利人給予一定補(bǔ)償才能進(jìn)行國家征收。

我國國家征收制度自建國以來就已經(jīng)存在。現(xiàn)行國家征收制度的主要立法依據(jù)是2004年3月十屆全國人大二次會(huì)議通過的《憲法修正案》和2007年3月第十屆全國人大五次會(huì)議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》。《憲法修正案》第二十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第二十二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”該規(guī)定可以說是我國國家征收制度的憲法依據(jù)。《物權(quán)法》第42條也明文規(guī)定了對(duì)土地和對(duì)單位、個(gè)人的房屋及其不動(dòng)產(chǎn)的征收制度。

征收是指為了公共利益的需要，國家運(yùn)用強(qiáng)制力把單位或個(gè)人所有的財(cái)產(chǎn)征歸國有的行為。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，我國國家征收主要是對(duì)集體土地的征收和對(duì)單位、個(gè)人的房屋及其不動(dòng)產(chǎn)的征收。集體土地關(guān)系到農(nóng)民的基本生存問題，土地對(duì)農(nóng)民而言，具有生活保障、提供就業(yè)、直接受益、土地增值等效用。單位、個(gè)人房屋及其不動(dòng)產(chǎn)對(duì)其所有者來說，也是非常重要的財(cái)產(chǎn)，一套房屋對(duì)一個(gè)私人主體而言，也許意味著一生財(cái)富的凝結(jié)。因此，國家征收不可避免的引發(fā)了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)與公權(quán)力之間的緊張關(guān)系。財(cái)產(chǎn)權(quán)是憲法賦予民事主體的重要權(quán)利，是一種排他性的權(quán)利，神圣不可侵犯。國家征收在本質(zhì)上是國家公權(quán)力對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種侵犯，所以只能基于公共利益的需要，并給予被征收人合理補(bǔ)償，才能認(rèn)為其合法。我國《憲法修正案》及《物權(quán)法》所確定的國家征收制度，都強(qiáng)調(diào)了必須要基于公共利益的需要和進(jìn)行合理補(bǔ)償這兩個(gè)條件才能進(jìn)行，而如何界定公共利益和如何進(jìn)行合理補(bǔ)償就成為完善我國征收制度的重要內(nèi)容。對(duì)于如何補(bǔ)償，是立法無法回避的問題，因?yàn)樗苯由婕暗絿艺魇罩贫鹊木唧w實(shí)施，所以在《物權(quán)法》和《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中都有規(guī)定，理論界和司法實(shí)務(wù)部門也發(fā)表了不少研究這一問題的文章。而對(duì)于公共利益問題，法律目前沒有界定，即使《物權(quán)法》也采取了回避態(tài)度。但筆者認(rèn)為，公共利益的界定，與土地、房屋的征收和補(bǔ)償密切相關(guān)，如果沒有一個(gè)明確的范圍，“公共利益”就有被濫用的可能，進(jìn)而威脅私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

二、維護(hù)公共利益是國家征收的首要正當(dāng)性

我國相關(guān)法律均強(qiáng)調(diào)，進(jìn)行國家征收的前提應(yīng)是為了公共利益的需要，由此可以判斷，出于公共利益的需要是政府有權(quán)征收公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的前提條件，是預(yù)防公權(quán)力濫用的約束性規(guī)定，是保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)不被公權(quán)力侵犯的第道防線，維護(hù)公共利益是國家征收的首要正當(dāng)性。對(duì)此，我們從以下方面進(jìn)行分析：第一，從法律概念角度講，國家征收的應(yīng)有之義，就是這種行為實(shí)施的前提是出于某種公共利益的需要，若沒有這種需要，國家運(yùn)用公權(quán)力對(duì)集體、個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制性占有就失去了其法律依據(jù)，這種行為就不再是法律上的國家征收了，而只能看作是一種沒有任何法律依據(jù)的對(duì)他人財(cái)產(chǎn)權(quán)的破壞。比如基于商業(yè)目的的需要取得集體、個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，絕對(duì)不能適用國家征收，而是應(yīng)由商業(yè)主體與權(quán)利人平等協(xié)商，在平等自愿的基礎(chǔ)上，按照民事規(guī)則簽訂合同，進(jìn)行等價(jià)補(bǔ)償。而不能利用公權(quán)力強(qiáng)制征收，因?yàn)槊撾x了公共利益這一目的，國家征收就失去了其正當(dāng)性。第二，對(duì)被征收人進(jìn)行合理補(bǔ)償也是國家征收的正當(dāng)性之一，但其前提也必須是為了公共利益的需要，否則補(bǔ)償也失去了其基礎(chǔ)。某些部門以進(jìn)行合理補(bǔ)償為障眼法，打著國家征收的旗號(hào)，侵犯私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，為維護(hù)公共利益而進(jìn)行的征收，合理補(bǔ)償這一正當(dāng)性才具有了現(xiàn)實(shí)意義，由此可見，維護(hù)公共利益是國家征收的首要正當(dāng)性。

三、濫用公共利益的現(xiàn)狀分析

由于立法未明確規(guī)定公共利益范疇，現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量濫用“公共利益”而進(jìn)行“國家征收”的行為，嚴(yán)重侵害了相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益。

(一)農(nóng)民集體土地使用權(quán)得不到根本保障

我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了我國土地的權(quán)屬問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體內(nèi)的土地享有土地使用權(quán)，事實(shí)上，農(nóng)民是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的實(shí)際經(jīng)營者。由于土地資源的稀缺和與民生的密切相關(guān)，與土地不可分割的房地產(chǎn)等行業(yè)成為獲得暴利的重要途徑。而取得土地使用權(quán)是房地產(chǎn)開發(fā)商經(jīng)營開發(fā)的前提，在利益的驅(qū)使下，很多地方政府對(duì)其大開方便之門。由于法律未明確界定公共利益，所以有關(guān)部門充分行使“自由裁量權(quán)”，修塊草坪、栽幾棵樹，是“公共利益”，招商引資、建市場、搞開發(fā)區(qū)、步行商業(yè)街統(tǒng)統(tǒng)都是“公共利益”。在這些所謂“公共利益”的掩蓋下，政府頻繁征地，這種行為直接或間接影響了土地權(quán)屬關(guān)系的穩(wěn)定性。例如，土地承包法規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營期為30年，但政府的征收卻使得30年的保證喪失了確定性，農(nóng)民集體土地使用權(quán)得不到根本保障。在國家征收的名義下，使得政府的征地行為完全變成行政行為，征地成本大大降低，被征地農(nóng)民得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及其所失去的利益。可見，若對(duì)公共利益有一個(gè)界定，這種現(xiàn)象會(huì)有所改善，使得國家征收制度更好的服務(wù)于公共利益需要，而不是成為侵害農(nóng)民土地權(quán)利的工具。

(二)城市房屋拆遷的民事性質(zhì)被扭曲

在過去的幾年里，伴隨著房地產(chǎn)價(jià)格的不斷走高，各大城市的拆遷力度日漸加大，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化建設(shè)的推進(jìn)，這種現(xiàn)象本無可厚非。但開發(fā)商取得土地使用權(quán)的操作模式，使得開發(fā)商與被拆遷人之間的糾紛不斷出現(xiàn)，而濫用“公共利益”是開發(fā)商的重要手段。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，國家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)一般不提前收回，只有基于公共利益需要，國家才可依法律規(guī)定的程序進(jìn)行征收。開發(fā)商取得個(gè)人手中的土地使用權(quán)進(jìn)行拆遷，應(yīng)按市場規(guī)則與個(gè)體使用權(quán)人進(jìn)行平等協(xié)商，簽訂使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，這就意味著開發(fā)商要按土地的使用價(jià)值支付對(duì)價(jià)。這直接影響著他們的開發(fā)建設(shè)成本。但由于國家征收制度的存在，開發(fā)商與相關(guān)政府部門達(dá)成協(xié)議，由政府以“公共利益”需要為名，對(duì)個(gè)人房屋等不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征收，雖然進(jìn)行補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償在維護(hù)“公共利益”的大局下，會(huì)大打折扣。開發(fā)商再從政府手中取得土地使用權(quán)，其成本明顯降低。而個(gè)體土地使用權(quán)人的權(quán)利在這種變相運(yùn)作下，根本得不到保護(hù)，拆遷補(bǔ)償不能完全彌補(bǔ)他們所失去的利益。城市房屋拆遷的民事性質(zhì)被扭曲，岳果只能是個(gè)體權(quán)利被侵害，加大社會(huì)矛盾，若法律對(duì)公共利益有一個(gè)明確的界定，恐怕地方政府和開發(fā)商的行為將會(huì)受到牽制。

四、界定公共利益范圍，完善國家征收制度

根據(jù)上文所述，如果不界定公共利益的范圍，公共利益就有被濫用的可能，進(jìn)而可能威脅私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。公共利益的內(nèi)涵雖然抽象，很難界定，但這不能成為立法回避的充足理由，立法部門或理論界不應(yīng)放棄對(duì)這個(gè)問題的探求，要結(jié)合國情及其他國家的立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)此進(jìn)一步作出努力。筆者認(rèn)為，可以從以下方面對(duì)公共利益進(jìn)行界定。首先，立法對(duì)公共利益進(jìn)行分類及列舉式規(guī)定。其主要類型可分為：其一，直接關(guān)系到全體社會(huì)成員的公共利益，如國防、軍事需要等。其二，社會(huì)制度方面的公共利益，科學(xué)及文化教育事業(yè)等。其三，關(guān)系到公民生命健康的公共利益，如公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、環(huán)境保護(hù)等。其次，建立公開的程序制度保證依法確定公共利益。就我國目前情況看，國家征收的裁決部門負(fù)責(zé)確定征收事項(xiàng)是否出于公共利益的需要，這種裁決過程沒有被征收人的參加，其不公開性不能保證決策的正當(dāng)性。我們?cè)趯?duì)公共利益的類型作出規(guī)范之后，首先要解決的就是程序的科學(xué)性，以此保證國家征收制度的陽光操作，減少對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害行為。