非政府組織的發展與地方治理

一、當前我國非政府組織的發展現狀及發展特點

非政府組織簡言之就是人們自愿組成的非政治的、非營利性的、非宗教性的社會組織。改革開放以來，伴隨著我國經濟的發展，政治環境和社會環境都發生了重大的變化，各領域的非政府組織也步入了新的發展時期。

20世紀80年代我國民間公益事業起步，90年代得到大發展。1991年9月社會團體清理整頓和結社立法會議在煙臺召開，經過清理整頓，全國性社團約有1200個，地方性社團不到18萬個。從1993年開始，社會主義市場經濟成為經濟體制改革深化的目標，市場主體的多元化和職業群體的組織化聯合加快，我國社團穩步發展，并逐漸規范化。1995年世界婦女大會在北京舉行，以及同時舉行的非政府組織國際論壇，推動了“非政府組織”這一概念在中國的普及。1998年9月，《民辦非企業單位登記管理暫行條例》頒布實施，隨后，社團的清理整頓工作、民辦非企業單位和基金會的管理也逐漸納入到日常的行政監督當中，我國非政府組織步入新的發展階段。

在這一時期，適應經濟社會發展需要的民間組織發展較快。到2006年年底，各級民政部門登記的民間社團組織共有34.6萬個，其中，社會團體18.6萬個，民辦非企業單位15.9萬個，基金會1138個。在這些民間組織中，行業協會和各種商會產生比較早，發展也比較好，全國性行業協會就有600多個；學術性團體也有較快發展，全國性學術團體有近600個：民辦非企業單位增長勢頭迅猛，教育、衛生、職業技能培訓和社會福利等各類民辦非企業單位的快速發展為社會發展注入新的動力，也為公眾提供了更多的選擇。可以說，蓬勃發展的民間組織正日漸成為我國社會主義市場經濟健康發展和社會主義和諧社會構建的積極而重要的因素。

上述表明，近年來我國非政府組織發展迅速，民間自治力量日益成長，無論是組織規模、成員素質、獨立程度還是職能范圍都得到了提高和拓展。中國的非政府組織有其獨特的歷史和社會發展環境，因此也呈現出一些獨特的發展特征。

1、我國非政府組織的發展存在著來自于政府和民間兩方面的動因。不管是社團組織還是非營利的市場中介組織，其產生與發展大部分來源于政府的職能分化與組織分化，尤其是那些在成立之初就對社會有巨大影響的組織和團體，比如消費者協會等。同時還應注意到由于經濟的發展帶動了社會結構的變化與公民自主空間的拓展，民間存在著自發組織社團的意愿，目前的問題是對完全自發產生的非政府組織合法性身份的確定。但無論如何，純粹的民間非政府組織在數量上的確有增加的趨勢。

2、當前的非政府組織與各級政府關系密切，具有明顯的官民兩重性。完全官辦的群眾性社團其經費較多由政府撥放，其他部門辦的社團基本上由主辦單位的經費劃轉，市場中介組織則自收自支。在組織活動中，非政府組織充分發揮了民間和官方的雙重力量，將各種非政治因素的新觀念樹立起來，比如環保意識、社區服務與互助意識等等。值得一提的是，這些活動均得到了各級政府的大力支持和協助，影響最大的應屬“希望工程”。由此可以看出中國非政府組織活動特性就在于，凡是有重大社會影響的活動，國家和社會力量都會參與進來，也只有如此，才能夠形成一股真正強大的社會潮流。

3、非政府組織的中介特性。在當前中國的體制轉變過程中，非政府組織具有明顯的中介特性，即發揮政府與社會之間的橋梁和紐帶作用。因此，我們可以認為是社團組織被整合進國家之中，也可以說是國家與日漸分離的社會在公共領域以社團的形式重新整合起來。各類非政府組織參政議政的方式基本上是通過組織的領導人加入人大或政協，通過兩會表達民意。此外，較多的則是通過各自的主管部門與政府部門建立聯系，以此來反映意見和要求。而有關政府部門則可以通過這些社團組織具有橫向聯系和接近民眾的特點，傳達政策，傳遞信息，推動政府與民間良性互動和發展。

4、非政府組織在發展過程中日漸體現出一種民間化色彩。中國的非政府組織在產生之初便具有很強的官辦性，管理職能大于服務職能，但是隨著社會發展，非政府組織的獨立能力逐漸增強，自我管理和自我服務的意識也逐漸加強。可以說，中國的非政府組織正在走向規范與成熟。另一個值得關注的發展趨勢是，城市市民的自主意識和參政意識不斷增強，非社團性的民間活動逐年增多，并直接對政府行為產生影響。

凡此種種都表明，中國的非政府組織在不斷成長和壯大，市民自主和自治意識在加強，維護公民利益、表達民眾意愿的社會團體不斷涌現。可以說，民主參與、市民自治、組織民間化將是中國非政府組織今后發展的大趨勢。

二、非政府組織的發展對地方治理的功能

“治理”的基本含義是指在個既定的范圍運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。它有四個特征：治理不是一套規則，而是一個過程：治理過程的基礎是協調：治理涉及到公共部門和私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續的互動。從政治學角度來看，治理是指政治管理的過程，包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理，特別關注的是一個限定領域維持社會秩序所需要的政治權威的作用及對行政權力的運用。

在政府處理地方事務和調節地方社會關系時，應注意到非政府組織的發展和作用，及其對于地方治理的影響和意義。非政府組織對于地方治理的意義不僅僅是表現在組織內部結構的完善和發展上，更主要的是對于地方社會整個政治生活的影響，其中包括政治參與、決策民主、公民自治、政務公開和廉政建設等等方面。

近些年來，由于地方政權的專斷和官員腐敗，以及監督機制的不健全，對地方民眾的合法權益造成侵害的事件屢有發生，地方政權和政治行為必須得到一定的制約和監督。非政府組織的成長和壯大，將對政府權力部門構成一種外在的制約力。在許多情況下，地方政權部門和官員行為迫于非政府組織的要求和壓力往往能夠對原有的不合理政策做出改變。非政府組織力量越是強大的地方，政府的外在壓力就越大，從而對其政治行為構成制約。一個明顯的例證是，在村民委員會十分健全和有力的村鎮，黨政干部違法亂紀的現象就顯然要比其他的村鎮要少。

治理的目標是善治，而善治的實質便在于政府與公民的良好合作。這種合作并不總是直接表現的，往往需要一個中介的協調，毫無疑問，非政府組織就是一個很好的中介。一方面，各種非政府組織及時把其成員對于地方建設和治理的意見、要求和愿望集中起來，轉達給地方政府；另一方面，地方政府又可以通過非政府組織將其政策意圖和對相關問題的處理意見傳達給地方民眾。正在興起的非政府組織已經成為溝通地方政府與當地民間的一座重要橋梁，非政府組織的發展必將推動地方政府與民眾的良好互動和合作，實現地方治理的目標。

三、構建多樣化合作關系的治理模式

改革開放三十年來，我國的經濟發展水平顯著提高，政治體制改革也不斷深化，由國家和政府統管一切事務的時代已經改變；社會階層漸趨多元化，各種非政府組織應運而生，國家與社會日漸分離，地方政府在意識到非政府組織作用的同時還應不斷提高服務意識。其次，完善和健全對非政府組織的監督機制。逐步改進雙重管理的模式，建立備案制度：完善稅收監管機制，“運用稅收杠桿對非政府組織的發展進行引導，是一種非常有效的制度化方法”；同時，鼓勵社會監督。再次，要進一步轉變地方政府職能。非政府組織在地方治理和建設中發揮著重要作用，地方政府部門應推動體制改革，逐漸將一些傳統管理職能轉交非政府組織，既可降低地方行政部門的管理成本，又可調動非政府組織在地方治理中的積極性。最后，要加大地方對非政府組織的支持力度。非政府組織的發展離不開地方政府的支持，包括政策上的支持和財政上的扶持。

隨著市場經濟體制的確立和政治與法律環境的發展變化，各種非政府組織對改善地方的民主治理產生了十分積極的影響。但從總體上來講，它們的自主性、獨立性和自愿性程度還遠未完全開發，其間也存在著諸多問題，只要采取切實有效的措施，中國的非政府組織就能更加健康的向前發展，為推動地方治理和社會進步做出更多貢獻。