基于Ｇ２Ｇ信息共享需求識別的Ｇ２Ｂ業務流程設計研究

摘 要：為了給公眾和企業提供更好的服務，給政府決策者提供更準確及時的支持，政府部門間G2G信息共享勢在必行。然而，由于政府業務繁多且程序復雜，許多政府部門對政府信息分布及共享需求并不清晰，給電子政務流程設計造成了一定的難度。為此，試圖從跨組織信息資源管理的角度出發，首先對G2B傳統業務流程中業務依托信息和產生信息進行分析，以確定各職能部門的信息需求狀況；其次，通過分析不同部門間的業務信息關系，分別建立依托信息與依托信息、依托信息與產生信息以及產生信息與產生信息三種信息交集關系，從而識別部門間信息共享需求并分析可能的信息流動方式；在此基礎上，構建政府信息資源分布及信息共享列表，為今后的電子政務信息共享項目提供指導；最后，設計理想化的G2B“一站式”業務流程。

關鍵詞：電子政務； 業務流程； 信息共享； 需求識別； 流程設計

中圖分類號：D523 文獻標志碼：A 文章編號：1001-3695(2008)08-2541-05

G2B business process design based on G2G information

sharing demand identification

FAN Jing1，2， ZHANG Peng-zhu1， TANG Xie-ping1

(1.Antai College of Economics Management， Shanghai Jiaotong University， Shanghai 200052， China；2.School of International Business， Beijing Foreign Studies University， Beijing 100089， China)

Abstract:In order to provide better service for citizen and business， and provide accurate information for decision-maker， G2G information sharing is an inevitable trend. However，the government business is complex， the government information distribution and demand for information sharing are not clear which lead obstacles to e-government process design. This paper analyzedthe information input and information outputfirstly; then set up the information relationship from three aspect: relationship between input and input， input and output， output and output.Based on that， identified the sharing requirement and sharing manner.Then formedthe table of government information distribution and information sharingwhich would give a guide to G2G information sharing in China.Finally，designed the ideal G2B “one-window” business process.

Key words:e-government； business process; information sharing； requirement identification； process design

0 引言

計算機網絡技術的不斷進步推動著我國電子政務建設的發展，各級政府部門紛紛建立了相關的業務系統，收集了大量的業務信息資源。然而，由于政府部門長期以來以條塊管理模式為主，橫向職能部門間以職能分工相互割裂，導致政府業務信息流動不連續，部門間業務協同能力差，企業辦事仍然需要分別與不同的業務部門交涉，并沒有真正實現政府對企業(G2B)的“一站式”服務。

政府業務具有復雜和非結構化的特征。以G2B業務為例，企業從注冊到日常業務經營，直至注銷，每一個環節都必須通過政府部門辦理相關業務，程序復雜且內容繁多，以至于許多職能部門并不清楚自身所需要的信息可以在哪些部門獲取，也不清楚哪些職能部門需要本部門所擁有的信息，對部門間信息共享的需求并不清晰，對信息流動的規律缺乏系統的認識。而且我國目前相關規定指導并不完善，跨部門業務流程設計遇到了挑戰。

政府部門間信息共享及業務協同(G2G)是實現真正電子政務的核心和必要條件。在電子政務G2G信息共享的環境下，理想的G2B和G2C服務模式是：公眾/企業一次性地通過一個窗口和渠道提交信息，并完整系統地獲得辦理業務所需要的全部信息。然而，這種信息服務方式并非簡單地將分散的部門信息集合和拼湊起來的“一站式”服務，而是按照一定的信息需求和內在規律對政府信息資源重新整合形成新的業務流程的結果。針對這一問題，本文從跨部門信息資源管理和利用的角度，以不同政府部門業務依托信息和產生信息分析為出發點，通過對不同職能部門間信息關聯關系的分析，識別政府部門間G2G信息共享需求，并結合一定的信息共享流動方式設計G2B“一站式”業務流程，如圖1所示。

1 電子政務流程設計相關研究

1.1 電子政務流程設計思想研究

對于電子政務的流程設計問題，早在1999年，尤蓓芬就提出從最終服務需求出發，設計價值流，并據此確定電子政務業務流程。Scholl采用半結構化的政府官員訪談調查總結出：電子政務流程設計要縱覽全局（組織、文化、制度、過程、涉及利益者）、長遠打算、柔性計劃、與信息技術戰略共同演進。Donzelli和Bresiani提出目標導向的需求工程框架(REF)，依此建立電子政務流程的組織模型、硬目標模型及軟目標模型，通過軟目標建模較好地反映電子政務執行者之間的相互協作要求。陳明亮提出基于服務鏈的政務流程設計思想，使設計流程由權力導向變為數據導向。

1.2 電子政務流程建模方法研究

Palkovits和Wimmer提出了由管理服務模型、組織模型、流程圖、門戶交互模型、信息系統結構及信息基礎設施模型組成的電子政務流程建模整體框架。于淼等人^[1，2]研究了基于崗位責任與權利的角色網絡，設計政府內部文件管理流程的方法。高展等人^[3]分析了我國電子政務標準化小組建立的《電子政務業務流程設計方法通用規范》，規范提出了分工組成樹、業務協作流程圖、職責執行流程圖、業務信息關系圖四種建模圖形。我國許多學者也從技術的角度分析跨組織業務流程建模方法，如韓日升提出了一種基于Petri網的電子政務流程建模方法^[4]，汪恒杰等人^[5]設計了基于Web 服務的跨部門工作流程，為我國電子政務流程設計提供了一定的指導。

1.3 業務流程類型

從業務流程類型上講，Porter在1980年提出了一個價值鏈模型，他將公司活動分為主要活動和輔助活動。主要活動是指與產品直接相關的，能夠創造價值并且最終能夠為公司創造經濟效益的活動。輔助活動與公司的產品或服務沒有直接的關系，但可以為核心流程提供支持。因此，對于政府部門而言，核心流程就是流程活動與業務處理直接相關且行使行政職能的流程。相對于核心流程而言，輔助流程并不直接行使行政職能，但卻可以給核心流程提供信息支持。

大量的研究為我國電子政務業務流程設計提供了一定的指導，然而多數是從流程設計思想和技術工具、標準等角度進行的。基于部門間信息共享的G2B業務流程設計是一個系統工程，不僅要設計標準化的業務流程，更需要解決在跨部門業務流程中，信息分布、信息之間的關系以及共享信息的需求識別等問題。

2 基于G2B業務流程及信息分布的信息共享需求識別方法2.1 基于G2B業務流程的信息需求分析

我國傳統的電子政務信息系統的建設主要是以政府的職能機構為中心，不同的政府職能部門負責不同的業務流程，企業分別通過不同部門以電子化方式或者面對面方式辦理業務。由于部門間信息無法共享，企業不得不重復填寫內容相同、格式不一的信息，甚至經常需要在某一職能部門獲得相關證明，然后提交到另一個職能部門作為業務辦理的必要條件。在這一過程中，企業充當著相互銜接的業務流程之間的聯絡員，分別與不同的政府部門打交道，并負責傳遞信息。

舉例說明，如圖1所示，企業辦理某項業務時，需要分別依次經過A、B、C三個政府職能部門，完成A、B、C三種業務流程活動，且分別向各不同的政府部門提供所要求的業務辦理依托信息。這些依托信息可能是相同的，也可能是由企業按要求向其他政府部門申請獲取的（如證明文件等）。其中，業務依托信息是指政府部門在處理某項業務時所需要的依據信息；業務產生信息是指政府部門業務處理完成后所形成的新的信息。

政府部門在流程設計前期，首先需要明確不同的政府部門需要依托哪些信息，產生哪些信息？根據以上業務信息流程圖，明確了所有政府部門在產生信息后，各部門的業務依托信息分布也就有據可依了。

2.2 電子政務業務信息關系分析

電子政務深入階段的主要任務是橫向職能部門間業務的整合，而所有業務的整合都伴隨著信息的交互、共享和整合。為了更好地整合不同職能部門的信息，本文首先將對各部門的業務依托信息和業務產生信息直接存在哪些關系進行分析，并形成信息關系圖。

1）依托信息與依托信息之間存在交集

G2B業務辦理時，企業常常需要將相同的信息重復提交給不同的政府職能部門，以作為各部門處理業務的依托信息。如圖3所示，政府部門A、B、C在辦理業務時所依托的信息項目都包括信息條目1和2。

2）依托信息與產生信息之間存在交集（圖4）

由于政府業務辦理常常涉及到多個職能部門，一個職能部門的輸出作為另一個職能部門的輸入，這是我國政府部門審批過程中最常見的情況。如本例中，A部門業務的產生信息是B部門和C部門辦理業務必須依托的業務信息。

3）產生信息與產生信息之間存在交集(圖5)

嚴格意義上講，當不同職能部門之間的產生信息出現交集時，說明這兩個職能部門的職責重疊，業務職能重復。這種情況在我國并不罕見，如企業經常抱怨，不同的政府職能部門頻繁地檢查企業生產經營狀況，檢查內容相似，卻極大地影響了企業的正常生產。

2.3 電子政務G2G業務信息共享需求識別及信息流動方式

通過分析政府與企業業務來往過程中所形成的政務信息關系圖，各政府職能部門在辦理業務時根據業務流的先后次序，首先確認業務流程上游的政府部門是否已對此信息進行采集或者其他政府部門是否已在業務活動中產生這樣的信息。對于其他政府職能部門已擁有的信息提出共享需求，保證每個部門僅僅對未經其他部門采集的信息進行源頭信息采集。本文從以下三個角度來識別電子政務信息共享需求：

a）依托信息與依托信息之間的信息共享（圖6）需求及信息流動方式。多個政府部門在辦理業務時共同需要依托信息項目，為了減少不同政府部門對信息的重復采集活動，根據信息采集源頭惟一化的原則，指定某個部門為惟一采集機構，并將此信息共享于需要該信息的其他政府職能部門。此類信息往往為G2B業務活動中的基本信息，如本例中的信息條目1和2。這種情況下，信息流動方式有兩種情況：（a）按照業務先后次序，指定業務流程上游的政府職能部門A為信息采集源頭，并將該信息按照上下游順序以一定的手段(如硬盤拷貝、郵件、政務網絡等)傳遞給政府部門B和C；（b）將這些信息統一集中到信息共享數據庫，由系統將信息平行轉送于A、B、C三個部門。

b）依托信息與產生信息之間的信息共享需求及信息流動方式。當一個部門辦理業務所需要的依托信息項目恰為其他政府部門辦理過程中所產生的信息時，為了提高G2B業務辦理效率，避免企業往返奔波，根據政府部門業務活動無縫化原則，按照信息產生和信息依托的先后順序，將上游業務流程中所產生的信息提供給下游業務流程中需要該信息的職能部門。如圖7所示，職能部門A產生的信息條目4，可提供給政府部門B和C；職能部門B所產生的信息條目6也可以共享于職能部門C。另外，雖然政府部門X在該業務流程中沒有承擔職能角色，但X部門所擁有的信息條目2是業務流程A、B、C在執行時所需要依托的信息，從而產生了信息共享需求。

這種情況下，信息的流動方式一方面可以是通過數據共享平臺，政府部門A、B、C將本部門可以提供的產生信息傳送于信息共享平臺，同時也從信息共享平臺獲取本部門所需要的依托信息；另一方面也可以通過在線政務網絡或其他手段（如硬盤拷貝、郵件等）在兩兩部門間直接按照上下游順序傳遞信息。由于職能部門X在該業務中僅僅為信息提供者，而不承擔相關職能，途中用虛線表示信息的流動。

c）產生信息與產生信息（圖8）之間的信息共享需求及信息流動方式。當兩個職能部門業務活動所產生的信息內容相同或者信息作用相同時，根據政府部門業務活動精簡化原則，對兩個業務活動進行整合或刪除其中之一，保證相同的信息僅僅產生一次。這種情況下，信息流動有兩種方式：（a）指定其中一個政府部門為信息產生源，按照業務需求傳送給其他政府職能部門，而停止其他職能部門的信息產生權力；（b）整合幾個政府部門的業務活動，以保證信息產生源頭惟一化。

d）建立政府部門信息分布及信息共享。值得說明的是，在政府部門間G2G電子政務信息共享建設過程中，職能部門往往需要詳細的國家政策規定作為依據，然而目前我國在這方面還沒有形成相關的指導。為此，按照以上對政府業務信息及共享需求的分析過程，本文試圖建立政府信息分布及共享信息表（表1），通過對各種類型的政府業務信息進行整合，逐步形成對我國政府部門信息共享的詳細指導和規定。

表1 政府部門信息源頭分布及共享情況表

信息條目信息資源分布可共享機構共享方式信息條目1

信息條目2基本信息庫

基本信息庫職能部門A、

職能部門B、

職能部門C

…政務系統、

U盤拷貝、

電子郵件信息條目4職能部門A

信息系統職能部門B、

職能部門C

……政務系統、

U盤拷貝信息條目6職能部門B

信息系統職能部門A、

職能部門C

……政務系統、

U盤拷貝信息條目2職能部門X

信息系統所有政府部門

及公眾紙質打印、

電子化2.4 基于G2G電子政務信息共享的G2B電子政務業務流程設計根據“一站式”服務的原則，企業僅僅需要在系統前臺按要求提交信息。政府部門之間根據部門間信息共享需求、共享方式以及業務活動順序進行業務協同流程設計。基于信息共享的提供方角色，筆者將電子政務業務流程劃分為核心業務流程和輔助業務流程。核心業務流程指信息的需求方和提供方都是完成該項G2B協同業務的職能部門；輔助業務流程指信息的提供方在完成該業務的過程中不行使行政職能，僅僅提供所擁有的信息。

如圖9所示，在企業按要求一次性提交信息后(如信息條目1)，政務系統自動將每個業務流程部門所需要的信息進行傳遞；同時，上游業務流程所產生的信息（政府部門A和B）也將按信息共享需求向下游政府部門（政府部門C）流動。同時，政府部門X雖然不直接參與該業務流程活動，但由于政府部門A完成流程活動A時所依托的信息項目2為政府部門X所擁有的信息，按照信息共享需求，系統可自動向X部門申請查詢并獲取相關信息，形成輔助業務流程，用虛線表示。

3 案例應用

2000年，上海市萬達信息股份有限公司與上海市工商行政管理局共同建設了國內第一個“金管工程”——上海市工商行政管理計算機信息系統。目前覆蓋了全市20個分局和300多個基層單位，整合了50萬戶企業數據和22余萬個體工商戶信息，是我國工商行政管理系統第一個大規模的計算機網絡與信息系統。2005年，聯合上海市國(地)稅局、上海市質檢局，在工商行政管理系統的基礎上，三部門開始共同啟動建設上海市工商行政審批聯動系統。筆者參與了項目前期需求調查和業務流程規劃，應用前文所提到的信息共享需求識別、信息流動方式等方法，對行政審批聯動業務流程進行梳理，下面以業務子系統企業注冊行政審批流程設計為例進行說明。

3.1 基于企業注冊流程的信息需求分析(圖10)

傳統的企業注冊登記業務需要經過以下幾個階段：

a）企業攜帶相關申請資料，到工商局進行辦理工商登記注冊；

b）辦理工商注冊登記手續后，攜帶營業執照等材料到當地質量技術監督局賦碼中心申辦組織機構代碼，該代碼相當于公民的身份證號碼；

c）在前兩步完成后，攜帶相關資料分別到當地稅務部門（包括國稅和地稅）進行稅務登記。

根據目前的業務流程信息清單對各職能部門的依托信息和產生信息逐一分析，明確各業務活動中的信息需求問題。

3.2 電子政務信息關系分析

由政府部門間政務信息關系圖可以看出，工商、質檢、稅務部門之間，均存在著一定的信息關聯關系。這種關系在傳統的業務活動中由企業作為信息傳遞聯絡員，重復提交或向相關職能部門申請信息證明提交給業務辦理部門。

1）依托信息與依托信息之間的交集（圖11）

信息條目1~5是企業在工商、質檢、稅務三部門辦理業務時，須提交的企業基本信息，是三個部門共同依托的信息。

2）依托信息與產生信息之間的交集(圖12)

這是信息共享過程中最常見的情況，如工商部門產生的信息條目6（企業營業執照號）是稅務和質檢部門業務活動中必需的依托信息。

3）產生信息與產生信息之間的交集（圖13）

工商部門在辦理企業注冊業務（圖14）時為每個企業產生了一個企業營業執照號；在質檢部門注冊時，質檢部門為每個企業生成了一個組織機構代碼。目前，我國以組織機構代碼作為企業的統一標碼。然而，本質上講，企業營業執照號與企業組織機構代碼的作用基本重疊。

3.3 信息共享需求識別及信息流動方式

a）依托信息與依托信息質檢的信息共享需求及信息流動方式。三個職能部門對于信息1~5有共同的依托信息共享需求，根據企業在線注冊聯動審批的要求，企業在面向公眾的系統前臺統一提交基本信息1~5，然后集中于信息共享平臺，由各政府部門依據權限共享使用。若國家相關政府信息共享規定允許，信息條目3(驗資證明信息)可由指定的會計師事務所提供，信息條目5(房產證明)可由上海市房產管理中心提供。

b）依托信息與產生信息之間的信息共享需求及信息流動方式。由于工商、質檢、稅務三個部門的業務活動之間存在一定的上下游依存關系（圖15），質檢對工商部門產生的營業執照號有共享需求，稅務部門對質檢和工商的產生信息也有共享需求。通過建立業務信息協同審批信息共享平臺，使三個部門所產生和依托的信息按需求流動。

c）產生信息與產生信息之間的信息共享需求及信息流動方式。雖然從企業營業執照碼和組織機構代碼的作用上來看，工商部門注冊流程和質檢部門注冊流程可以合并（圖16）。然而，由于涉及到部門職能，甚至部門科室結構的調整，需要全國范圍內統一調整。在實際情況中需要另外考慮。

3.4 形成政府部門信息資源分布與共享情況表

通過對以上依托信息、產生信息以及信息共享需求識別研究，筆者按照標準格式整理了企業注冊業務相關的政府部門信息資源分布及共享情況表（表2），為逐步建立系統的政府部門間信息共享活動指導提供支持。

3.5 基于信息共享的企業注冊審批業務流程設計（圖17）

根據表2中信息分布狀況、信息共享需求以及信息流動方式，不同的信息共享實現程度所決定的企業注冊聯動審批流程可分為以下兩種情況：

a）完全的信息共享。在這種情況下，包括了依托信息與依托信息、產生信息與依托信息以及產生信息與產生信息之間的所有信息共享，政府部門信息資源分布完全清晰，信息資源利用效率最大化，根據信息共享需求和使用權限，政府部門間的信息可自由流動。

表2 政府部門信息資源分布及共享情況列表

存儲信息政府信息分布可共享機構共享方式1公司章程工商部門

信息系統公眾及所有

政府部門在線政務

辦公系統、2經營范圍或基本信息庫公眾及所有

政府部門U盤拷貝4企業領導

身份證信息公安部門

信息系統稅務部門、

質檢部門等個人身份證

復印件5房產信息/

住所證明房地產管理

中心信息系統公眾及所有

政府部門打印或郵件

方式3驗資證明會計師事務所企業授權部門打印或郵件方式6企業營業

執照信息工商部門

信息系統公眾及所有

政府部門在線政務

辦公系統7組織

機構代碼質檢部門

信息系統公眾及所有

政府部門在線政務

辦公系統8企業稅務

注冊信息稅務部門

信息系統工商部門、

質檢部門等在線政務

辦公系統由表2可見，由于工商部門所產生的營業執照號和質檢部門所產生的組織機構代碼信息作用有所重復，按照理想的設計，將這兩個部門的注冊職能和產生信息合并，由工商部門進行審批，將產生信息共享于質檢部門進行備案。

b）不完全信息共享。對工商部門與質檢部門之間產生信息的流程整合遠非一個城市、一個項目的努力能實現的。考慮到各種實際情況，目前工商部門和質檢部門仍然分別行使職能，不得不產生兩個企業相關代號。在目前條件不成熟的情況下，會計師事務所和房產管理中心的信息仍然不能由政府部門之間或政府部門與社會中介直接共享，需要企業采集后提交給政府部門。因此，對于實際所使用的業務流程如圖18所示。

4 結束語

通過對政府信息資源分布、信息共享需求、信息流動方式以及業務流程設計的思路和方法分析，總結得到G2G信息共享需求識別及業務流程設計需要遵守以下規律：

a）共享信息以業務信息需求為導向。政府部門間信息共享并不是電子政務的目的，真正的目的在于借助G2G信息共享滿足G2B和G2C電子政務業務的需要。通過對各部門業務流程中信息關系的分析，明確了政府部門間詳細的共享信息需求，從需求出發建立信息共享關系。

b）保證信息采集源頭惟一化。通過政府部門間信息關系的描述，便于分析信息在政府業務流程中產生的上下游關系，保證了信息采集源頭惟一化，減少不必要的信息重復采集，并且避免多部門采集信息口徑不一致的問題，提高了信息的利用率。

c）信息產生路徑惟一化。業務產生信息代表了政府部門的職能所在，信息產生的惟一化也就是表明政府部門職能明確，保證職能設置不重疊。

d）信息共享方向和方式都應以政府政策規定為依據。通過信息分布和共享情況分析，逐步形成全國范圍內的企業注冊業務依托信息和產生信息分析表及企業注冊業務信息分布和共享情況表，為今后我國政府部門間G2G信息共享項目提供指南。

e）最大程度的“一站式”信息輸入和輸出。根據業務流程中的信息流動狀況，流程設計盡可能地在政務系統后臺各部門間進行信息的交換和整合，公眾/企業在政府系統前臺一次性提交信息和一次性獲取返回信息。

不難發現，完全信息共享的情況下，業務流程結構較不完全信息共享情況下更加精簡，而且更大程度地實現了“一站式”服務。在實際的流程設計中，筆者卻不得不選擇次優方案。原因是什么，哪些關鍵因素導致最優方案不能實現呢？這為本文下一步的研究提供了方向。

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注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文