從阪神地震看日本防災模式

1995年1月17日5時46分，位于日本國關西兵庫縣南部的淡路島發生里氏7.2級的地震。截至當年2月4日，這次阪神大地震波及日本14個府縣，造成6437人死亡，43792人受傷，25萬棟建筑物遭破壞。1995年大地震是日本自1923年關東大地震以來人員傷亡最慘重的一次地震，政府、社會、民眾開始真正思考起地震等大規模災害的嚴重危害性。人們深感：單靠政府進行救災是力不從心的。那么，如何才能通過政府與市民社會的合作共同救災呢？

建立防災的制度保障

由于日本國土狹小而自然災害頻發，日本政府應對自然災害的立法工作起步較早，也比較完備。其中最重要的是1961年的《災害對策基本法》，涉及防災、救災和災后，建立了自中央到地方的全民防災體系。此后，日本相繼制訂了《大規模地震對策特別措置法》、《在地震防災對策強化區域與地震對策緊急整備事業相關的國家財政上的特別措置法》，以及《地震防災對策特別措置法》等一系列法律法規。

地震造成的房屋倒塌，是人員死傷最大的威脅。日本針對房屋防震制定了嚴格的法律規定。《建筑基準法》規定，高層建筑必須能夠抵御里氏7級以上的強烈地震。一個建筑工程為獲得開工許可，除了設計、施工圖紙等文件外，還必須提交建筑抗震報告書。對根據地震的不同強度，計算不同的建筑結構在地震中的受力大小，進而確定建筑的梁柱位置、承重以及施工中鋼筋、混凝土的規格和配比，都做出了嚴格規定。2007年，就有建筑工程師因為沒有執行這種標準，盡管沒有造成損失，依然被判罪入獄的案例。

根據這些由各類法律、法規和規定構建的法律體系，從城市到個體建筑都有精心設計、細致入微的防災措施。例如電纜線路，為了避免地下管線在地震中容易損壞而難以維護的缺點，一律采用空中架線，即使電線桿林立影響城市景觀也在所不惜；居民區，都在開闊的學校操場，公園設置有固定的“防災避難地”，旁邊設有醒目避難地標志；甚至在企業和公共機關，設置了防災小套裝，里面準備了加強橡膠指墊的棉線手套、罐裝應急食品、灌裝飲用水、蠟燭、救生保溫毯、高強度攜性袋等，并定時更換，避免過期。

但是，在地震等大規模災害發生后，由于受災地區的通訊系統和交通運輸中斷，中央政府往往很難了解災區的實際情況，外部救援人員一般都需要花費一定的時間才能夠趕赴災區。如果當地社區、工廠和學校平時都進行了有效的防災和避難訓練，居民能夠在地震發生之后相互救助，在第一時間挖掘出被埋鄰居或是對傷員進行急救，就會大大減少災害造成的死傷。這光靠政府的立法和行政是遠遠不夠的，它必須通過政府與社會的合作才能實現。

全民防災融入社區營造

總體上說，從阪神地震以后，日本的全民防災形成了防災城市營造的社區活動，讓民間社會的因素發揮其主導作用。日本的防災城市營造一詞， 通常指“ 因地震、火災、暴雨、暴雪等自然現象誘發災難時，為了盡可能減少損失，營造擁有較強抗災能力城市的行政和市民的共同努力”，是繼1960年代反公害運動、1 9 7 0年代城市規劃和社區營造運動之后，以防災為主要目的的一種社區活動。有的地方，將防災城市營造和防止犯罪城市營造結合起來，形成了安全-安心城市營造的社區活動。

這些工作都需要政府與社會的密切合作。日本政府設立了防災紀念日，并采取多種措施鼓勵、支持民間社會的工作。日本政府將每年的9月1日（關東大地震紀念日）作為全國的“防災之日”，舉國舉行防災訓練。靜岡縣地方政府將7月的每個星期六作為“地震海嘯對應日”（來自1993年北海道西南沖地震），福井市則在6月28日（福井地震）到7月18日（福井暴雨）之間，組織“大家都來思考如何防災”的活動。

在日常生活和這些紀念日中，政府和市民團體組織起多種內容的防災訓練，在阪神大地震之后，防震訓練最為人們重視，是“防災之日”全民演練的主題。

鼓勵志愿團體的參與

按照日本憲法，在地震時如果需要出動自衛隊救災，須經國會批準，因此自衛隊出動速度會受到影響。例如1995年阪神大地震，政府就因反應遲緩而遭到社會各界批評。但在政府對應緩慢的同時，卻活躍著以學生為中心的志愿者活動。當時，日本全國近138萬名志愿者趕往地震現場救災。因而，1995年又被稱為“日本的志愿者元年”。

以地震救援活動為契機，為加深對志愿者活動的認識，加強災難防護，同年1 2月日本內閣會議決定制定“防災和志愿者日”，并于次年實施。此后，27.46萬人參加了1997年的油船重油泄漏災害救援、9 2 0 0人參加了2 0 0 0年有珠山火山災害救援、1 . 9 5萬人參加了同年的東海暴雨救援活動。在各地的災害中，志愿者都成為救災活動不可或缺的一部分。

志愿者組織是日本民間防災的一大特色。在福井縣、愛知縣、靜岡縣、京都府等地的一些地方自治體， 地方政府和當地團體、N P O 、社會福利協議會等組織，以“CBO”（Community-BasedO r g a n i z a t i o n ， “ 扎根社區的機構”）的形式進行日常性合作，在災害時則聯合行動起來，組織起“救災志愿者中心”指導救援活動。值得注意的是，這些救災志愿者中心，都不是政府機關的附屬機構，有的為官民聯合組織，有的則完全由民間機構負責，但都運轉得有聲有色，體現了民間社會的素質。

同時， 與志愿者組織密切合作的是社區中各種自主防災組織。自主防災組織是根據《災害對策基本法》第5條第2款的規定，由當地居民組成的防災組織，通常以町內會、自治會為母體，由當地居民自主進行合作，組織防災活動。其功能包括：日常火災的防止，防火訓練，火情通報等；在大規模災害發生時，組織當地居民避難，掌握避難生活所必需的信息等。

在當地政府的引導和協助下，日本國通過由居民組成的自主防災組織和由志愿者組織的CBO之間的交流、溝通、聯動，形成了一套行之有效的防災網絡。依靠這套網絡，日本社會不僅能在應對災害時有效動員起來，而且因為社區防災活動的展開，大大提升了民間社會的魅力。