傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交融

摘要：自行政學誕生以來。中西方涉及行政管理的理論研究不斷推陳出新，優(yōu)秀者數(shù)不勝數(shù)。傳統(tǒng)行政組織理論首推馬克斯·韋伯為代表的官僚制理論，但隨著時代的發(fā)展。官僚制的運行出現(xiàn)了各種問題。20世紀70年代以來西方世界紛紛舉起政府改革的大旗。開始對傳統(tǒng)的行政體制進行創(chuàng)新、實施行政改革。其中最為顯著的成果之一便是新公共管理理論。新公共管理理論以提高政府效率為目標。主張減少管制，追求政府的小而美，在全面反思官僚制基礎(chǔ)上。提出了一系列政府行政改革的“藥方”。這些“藥方”至今仍為許多西方國家追隨、實踐。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)官僚制；新公共管理理論；中國行政改革歷程及經(jīng)驗；融合、創(chuàng)新的行政改革

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)08－0136－03

自行政學從政治學中分離、成為一門獨立學科以來，中西方一代政治學及行政學精英向行政管理的理論研究投注了不懈熱情，理論成果不斷推陳出新、優(yōu)秀者數(shù)不勝數(shù)。傳統(tǒng)行政組織理論以馬克斯·韋伯為代表的官僚制理論最為出色，成為舉世公認之公共行政理想模式。官僚制強調(diào)行政組織的規(guī)范化、層級化、專業(yè)化、非人格化等等。被認為是最具效率的公共組織方式。它建立在高度理性的基礎(chǔ)之上，將理性精神、法制精神、科學精神加以運用，避免了隨機、專斷和情感用事等情況。獲得了理性與效率的大豐收。

中國的行政改革歷史已久。自建國以來經(jīng)歷了四次大的改革，小改革則從未間斷過。隨著國家發(fā)展重心向經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移、中國的特色社會主義建設(shè)逐步推進、全球化不斷進展，中國政府面臨著行政組織改革的嚴峻考驗。向西方學習現(xiàn)有的行政理論及改革經(jīng)驗不失為一條捷徑。中國應(yīng)當在回顧中國行政改革歷史、總結(jié)經(jīng)驗和問題的基礎(chǔ)上。結(jié)合世界行政改革的理論成果、發(fā)展適合中國國情的改革之路。然而，不容忽視的事實是：現(xiàn)代管理體制尚未發(fā)育完全，市場、政府、社會界限模糊的中國。不能完全照搬西方新公共管理理論；中國需要在采納傳統(tǒng)和現(xiàn)代公共管理理論的基礎(chǔ)上完成融合、創(chuàng)新的行政改革。

在關(guān)注中國行政改革之前，有必要回顧西方行政理論及改革成果。雖然涉及公共管理的學派理論很多，但仍可以找出其中最具代表性的制度——官僚制。因此，對舊有制度的改革多集中在對官僚制度的批判和改革上。新的聲音既有公共選擇理論，又有新公共管理和新公共服務(wù)等理論。這些理論的價值取向和政策導(dǎo)向紛繁復(fù)雜，歷經(jīng)三十年行政改革的中國在這新時代的雜音中又該何去何從呢?首先需要分析回顧西方公共管理理論的精華。

一

官僚制并非馬克斯·韋伯創(chuàng)造，但卻在這位“組織理論之父”的手里發(fā)揚光大。自從韋伯全面論述了他的官僚制理論之后，官僚制便被推崇為現(xiàn)代社會經(jīng)典性、普遍性的管理組織模式。韋伯將自己的官僚制建立在整個社會的“合理化”發(fā)展之上。并稱這種官僚制度為工具一目的合理性，即一種理性工具。在這種理論上建立起來的組織，具有層次分明、權(quán)責明確、制度嚴明等優(yōu)點，它表現(xiàn)出分部——分層、集權(quán)——統(tǒng)一、命令——服從的特征，并以社會管理為目標。雖然效率并不是官僚制追求的主要目標，但在這樣一種理想體制下，效率的獲取是易如反掌、自然而然的。因此，官僚制也被認為是現(xiàn)代最具效率的組織模式之一。

宏觀考察韋伯的官僚制。不難發(fā)現(xiàn)有這樣幾個特點：(1)規(guī)范化，組織的權(quán)威來自法律及規(guī)章制度，公文處理也以各種法規(guī)為標準。有權(quán)責分明的規(guī)章制度和程序；(2)層級化。組織內(nèi)部實行下級服從上級的嚴格等級制度，從而形成自上而下的金字塔式等級層次結(jié)構(gòu)，不同的權(quán)力嚴格地按照等級秩序的差異賦予給組織內(nèi)成員，且等級位置是權(quán)力的唯一來源；(3)專業(yè)化，組織按照考試錄取專業(yè)人才，以技術(shù)資格任命官員，且官員通常是終身制的；(4)非人格化，要求個人服從組織，嚴格按照流程辦事，實行非人格化管理；等等。

官僚制是一種封閉性組織模型，內(nèi)部成員的理性指向集體理性，個人和集體的利益取向趨于一致性。官僚制展現(xiàn)給我們的，是高度的理性精神、法制精神和科學精神之結(jié)合：其中，對理性的追求是其價值的最高目標。對組織效率的追求、對非人格化管理的堅持、對法制觀念的推崇以及對自由精神的崇尚都是追求理性的結(jié)果。正如韋伯所說：“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時……能達到最佳的效果。”

進入20世紀70年代以來，西方社會發(fā)展進入后現(xiàn)代化進程，行政環(huán)境漸漸改變。再好的制度，一旦實施的時間過長而沒有適當?shù)恼{(diào)整。都會出現(xiàn)不可回避的弊端，官僚制也不例外。組織僵化、機構(gòu)臃腫、人浮于事、權(quán)責不明、人員異化、效率低下、官僚主義盛行等等消極影響紛紛出現(xiàn)，給行政組織的合法性帶來嚴重打擊。

為此，西方政府紛紛開啟了政府改革的進程，尤其上世紀80年代后。對官僚制的改革成為世界許多政府行政改革的主潮流。標榜“擯棄官僚制”、“重塑政府”、“企業(yè)化政府”等口號的新公共管理理論崛起。“新公共管理是對韋伯所倡導(dǎo)的官僚制組織是政府最佳表現(xiàn)形式這一理論的否定和超越。”

新公共管理理論對官僚制進行了全面的反思與批判。嘗試將經(jīng)濟領(lǐng)域中有效的管理模式引人公共領(lǐng)域管理。提出了追求政府效率、引入市場機制，以顧客為指向、績效為指導(dǎo)的新型行政，并要求改變行政組織結(jié)構(gòu)，追求扁平化、透明化的小而美的政府組織。

向新公共管理轉(zhuǎn)型的過程中，新公共管理學派提出以下幾點：(1)從政府長期合同轉(zhuǎn)向短期合同，尤其強調(diào)采取招投標制和簽約外包制，引入競賽和拍賣機制，減小政府成本；(2)締結(jié)新的社會契約，轉(zhuǎn)向合同型社會，政府需要利用不同的私法合同來實現(xiàn)效率最大化；(3)轉(zhuǎn)變政府職能，下放權(quán)力，由管制型政府，變?yōu)椴粌H是合同簽約方，更是執(zhí)行者、裁判者和仲裁者的政府，需要在公共和私法領(lǐng)域完成合同締約方和第三方仲裁者的雙重角色：等等。

新公共管理始終重視配置的效率。認為提高行政績效的重要方法之一是分權(quán)化、縮減層級以及精簡組織。新公共管理主要的特色就在于通過改革管理過程，進一步促使行政組織結(jié)構(gòu)朝向小而美的方向發(fā)展，變傳統(tǒng)的管制模式為新型合同制治理模式。其基本看法是，“在有效實現(xiàn)目標，即有效地組織提供服務(wù)的過程中。交易合同制或簽約外包制優(yōu)于傳統(tǒng)的行政協(xié)調(diào)機制”。傳統(tǒng)的鞏固治理主要通過大量的公法來建構(gòu)秩序，由官僚或?qū)＜襾磉M行管理。而新公共管理則應(yīng)用合同制，因為合同制有助于提高效率，因為在放松管制的環(huán)境中。所有參與者都能按照統(tǒng)一的規(guī)則競爭，自然便能產(chǎn)生效率。

新公共管理理論在許多國家都有具體實踐，尤其新西蘭和澳大利亞更是推行新公共管理的典范。但新公共管理理論還是存在許多沒有回答的問題。例如，如何確保代理人能夠極盡全力地討價還價、為政府委托人爭取最大利益?如何衡量減少的成本與增加的交易成本孰大孰小?對于不能衡量成本績效的領(lǐng)域又該如何管理?是否合同制一定能帶來效率的最大化?效率、效能和公平是否能平衡?等等。

更何況，學界還存在這樣一種聲音，即不論是公共選擇還是新公共管理理論，都是對官僚制的修改和延伸，并沒有完全摒棄或擺脫官僚制的組織模式。

二

了解完西方公共管理理論后，筆者認為有必要回顧一下中國自建國以來的行政改革以及仍舊存在的問題。

計劃經(jīng)濟時代，中國政府實行的是高度集中的行政管理體制。雖然一定時期內(nèi)該體制確實有利于政權(quán)的鞏固和經(jīng)濟的恢復(fù)，但長遠上看卻是不利于國家發(fā)展的。

概括來說，中國歷來的行政改革大體分為兩大塊，第一塊是職能轉(zhuǎn)變。第二塊是依法行政。法制是現(xiàn)代國家的主要特征之一。自20世紀70年代末中國政府行政趨于正常化以來，法制建設(shè)就被提上日程。隨著法制建設(shè)的發(fā)展，不僅政府必須在憲法和法律范圍內(nèi)行使職能、凡事必須有法可依，而且黨的活動也必須在憲法框架內(nèi)進行。依法治國作為行政改革的另一個重點，顯然已經(jīng)取得了明顯的成績。

職能轉(zhuǎn)變是中國行政改革的一項關(guān)鍵性部分。中國政府在十三大正式提出轉(zhuǎn)變政府職能，并在其后一段時間的改革中取得了較好的成果。當時的職能轉(zhuǎn)變主要關(guān)注黨政分開問題。一種觀點認為。只有將黨從直接干預(yù)國家事務(wù)的系統(tǒng)中分離出來，還政于政府，所謂的行政改革才可能進行。因此黨政分開成為行政改革職能轉(zhuǎn)變的先行軍。但系于中國傳統(tǒng)特征和現(xiàn)實情況，基層的黨政分開在實際操作中存在一定問題。黨政分開的話語也漸漸隨基層創(chuàng)新發(fā)展而退出主舞臺。中國執(zhí)政黨與政府的關(guān)系，仍舊應(yīng)當秉持中國特色的方針進一步創(chuàng)新和摸索。

隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，市場與政府的矛盾凸現(xiàn)，在市場經(jīng)濟制度下究竟應(yīng)該如何定位政府?中國進行了第二次職能轉(zhuǎn)變嘗試——政企分開，向市場、向企業(yè)下放權(quán)力。變管制型政府為服務(wù)型政府。政企分開后的政府，不再直接干預(yù)控制市場。而是為市場的正常運行創(chuàng)造有利的環(huán)境，包括完備的法律環(huán)境和競爭環(huán)境等；當市場作用失靈時，政府再做必要的干預(yù)以彌補市場不足，充分發(fā)揮“看不見的手”、宏觀調(diào)控之功能。

但政府也存在失靈的時候，畢竟政府理性也是有限的。這就必須發(fā)展培育出發(fā)達的社群組織、中介組織，完善社區(qū)，以彌補市場與政府的不足，也就是說平衡好市場、政府與社會的關(guān)系。在這種訴求之下，中國開始第三種類型的職能轉(zhuǎn)變——政社分開。公民社會的概念受到越來越多的關(guān)注。

圍繞兩大改革內(nèi)容。改革開放以來至2004年，中國先后經(jīng)歷了四次大的行政體制改革，分別是1982年改革、1988年改革、1993年改革和1998年改革。

1982年改革是中國改革開放以來的第一次大的行政改革，當時面臨的問題是行政組織不適應(yīng)市場經(jīng)濟需求，以及10年文革對行政系統(tǒng)的破壞。下放經(jīng)濟管理權(quán)限、財政收支權(quán)限、人事管理權(quán)限，精簡各級政府機構(gòu)。對干部進行“四化”教育是這次改革的主要內(nèi)容。

1988年改革的背景，是政府工作重點由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。政府第一次提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求，在繼續(xù)下放權(quán)力的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機構(gòu)和人員、提高行政效率、克服官僚主義、理順政府與企事業(yè)單位關(guān)系等等。“轉(zhuǎn)變政府職能”的改革目標提出，具有重大的意義，至今仍有現(xiàn)實影響。

1993年的改革圍繞如何更好地建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟制度進行。將經(jīng)濟發(fā)展作為改革目標。是這次改革明顯不同于前者的特點，政府繼續(xù)強調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能。加強宏觀調(diào)控。

1998年改革是改革開放以來(2004年以前)中國最大規(guī)模的行政改革，此是中國的發(fā)展進入新的階段，必須進一步轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機構(gòu)。其目標是：“建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建立高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍。逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制。”

不難看出，四次改革在形式上都突出了精簡機構(gòu)這一環(huán)，其背后依據(jù)則是法制的不斷完善和政府職能的轉(zhuǎn)變。機構(gòu)的設(shè)置往往就是以職能需求為依據(jù)的。然而縱觀改革歷程，組織改革總是沿著一條精簡——膨脹的循環(huán)軌跡進行。究其原因，一是行政職能的轉(zhuǎn)變不徹底，機構(gòu)精簡只去其標而不治本；二是根據(jù)公共選擇理論，政府也是經(jīng)濟人，追求自身利益的結(jié)果便是機構(gòu)龐雜化。這就要求精簡機構(gòu)的改革必須伴隨自上而下的改革，從高度上減少政府只追求自身利益帶來的消極影響。

中國幾十年的行政改革取得的成效有目共睹，并獲得了許多寶貴的經(jīng)驗。唐鐵漢先生認為。在這些經(jīng)驗中。有幾條基本經(jīng)驗是值得我們銘記的：第一。中國的行政改革必須結(jié)合中國國情，體現(xiàn)中國特色；第二，行政改革要服從和服務(wù)于國家發(fā)展和穩(wěn)定的大局；第三。行政改革需要和經(jīng)濟體制改革等其他改革相適應(yīng)，配套進行；第四，行政改革必須體現(xiàn)民主政治建設(shè)；第五，改革中要加強領(lǐng)導(dǎo)，上下聯(lián)動。這些經(jīng)驗對于指導(dǎo)今后的改革之路意義斐然。

行政改革從來不是朝夕之業(yè)。也不可期畢其功于一役。目前。市場化、全球化和信息化給中國政府帶來前所未有的壓力。如何進一步深化行政組織的改革，使其更具效率地服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展，是當代亟需探討解決的問題。

三

中國行政體制改革路漫漫其修遠兮。當西方學界紛紛傳來官僚制弊端累累、已經(jīng)過時。新興行政管理模式后來居上、大有取官僚制而代之之勢時。中國是否應(yīng)當直接拋棄官僚制而采用新興管理模式呢?

事實是。官僚制并沒有為時代所拋棄。韋伯本人對官僚制也表示過不滿。認為它確實扼殺企業(yè)家精神。遲早有一天，世界會充滿齒輪和螺絲式的蕓蕓眾生，他們會緊緊抓住職位，處心積慮沿著官僚等級階梯往上爬。但正如丘吉爾所指出的一樣，官僚體系雖然是一種最壞的組織理論，但又是迄今為止仍未過時、并且是唯一可采用的。何況中國行政組織至今仍沒有達到官僚制所設(shè)計的層次。中國行政組織缺乏明確的層級劃分，部門龐雜，權(quán)責重疊。真正現(xiàn)代精神特征的官僚組織的還有待時日建立。

分析新興行政管理模式不難發(fā)現(xiàn)，它們大多都是在傳統(tǒng)模式如官僚制基礎(chǔ)上的一種修繕，或說是對現(xiàn)代理性精神的回歸。新公共管理理論的基礎(chǔ)，便是需要有完善的法律環(huán)境和權(quán)利意識，有成熟的市場、明確的產(chǎn)權(quán)界定和公私領(lǐng)域的充分發(fā)展。而這一切在目前的中國都是不具備的。貿(mào)然拋棄官僚制而照搬新公共管理理論等新興理論顯然是不切實際的。

所以，中國的行政改革之路，應(yīng)當在融合傳統(tǒng)與現(xiàn)代管理理念的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情適當創(chuàng)新，在創(chuàng)新中謀發(fā)展，以應(yīng)對市場化、全球化、信息化帶來的挑戰(zhàn)。一方面，中國需要繼續(xù)深化職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，權(quán)責分明，產(chǎn)權(quán)清晰。依法行政，加強理性精神、法制精神和科學精神的培養(yǎng)，提高組織的專業(yè)性和效率；另一方面還要吸取現(xiàn)代管理理念對官僚制的批判與完善，提高組織活力和自我創(chuàng)新能力，重視個人理性與發(fā)展；適當?shù)匾胧袌龉芾淼慕?jīng)驗，建設(shè)一個高效有素、充滿活力的現(xiàn)代行政隊伍。

目前中國越來越多地重視公共管理中的公民參與，以及在信息化背景下的政務(wù)公開等新型行政方式改革。隨著十七大產(chǎn)生的“大部制”。也提出了新的機構(gòu)改革方案。改革將新組建工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等等，并提出建設(shè)人民滿意型政府的目標。圍繞這一目標的六大關(guān)鍵詞十分醒目，即轉(zhuǎn)換政府職能、合理配置職權(quán)、加強依法行政、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、改善宏觀調(diào)控、應(yīng)對能源需求。這些關(guān)鍵詞大體仍圍繞著傳統(tǒng)的改革之路繼續(xù)深化，加強政府在理性、科學與效率方面的程度：另一方面通過各部委改革的具體目標及解讀，也可以感受到新公共管理理論相關(guān)實踐的蹤影。

新公共管理提出的合同制社會。在目前還不具備可能性，但國企改革、政府以股東身份參與市場管理等等已頗有成效。如何在改革中柔和官僚制建設(shè)與新型管理理念仍值得我們在實踐中繼續(xù)探討。有理由相信，中國政府能夠在堅持有中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制下，加大行政組織與管理體制的改革，發(fā)展中國特色的行政文化。

責任編輯 王友海