地方政府間橫向和諧關系的構建

摘要：“和諧”一詞是對地方政府間既競爭又合作的微妙關系的全面概括。本文結合中部崛起的時代背景，指出了地方政府間和諧關系構建的必要性，并從形成強烈的協調意識、建立跨行政區的區域協調機構、準確定位政府職能及完善相關的利益調節與約束制度等方面為中部地方政府間和諧關系的構建提供了路徑選擇。

關鍵詞：地方政府；府際關系；和諧；中部崛起

中圖分類號：D693.62 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)08－0088－03

當前“中部崛起”戰略雖然作為國家戰略得到高度重視，但是中部地區總體上尚未形成完整的“經濟區”概念，“行政區經濟”仍舊盛行。各自為政、產業結構趨同、重復建設、市場封鎖等現象嚴重阻礙了中部區域經濟一體化的進程。如何突破行政區劃體制障礙，構建良好的地方政府間橫向關系。通過行政性合作機制來解決區域經濟發展中面臨的問題，實現優勢互補、共同發展是中部崛起進程中亟待解決的現實問題。

一、“和諧”：地方政府間橫向關系內容的新視角

政府間關系在學術上也稱府際關系。它包含了縱向的中央政府與地方政府間的關系。地方各級政府間關系和橫向的各地區政府間關系兩個方面。本文所指的地方政府間關系是平行的地方政府間(主要是省際政府)的橫向關系。由于過去我國長期存在政治經濟集權化狀況，地方政府間處于被阻隔的狀態，國內政府間關系的研究主要限于中央與地方政府縱向關系的研究。致力于尋找集權與分權的最佳平衡點。隨著市場化進程的推進及縱向權力結構的逐步調整，地方政府間橫向關系才逐漸進入到行政學的研究視野。對于地方政府間橫向關系內容的實質，國內目前存在兩種較具影響力的、截然不同的理論解釋。一種是地方政府間競爭理論。該理論認為地方政府間競爭不僅存在于聯邦制國家，也存在于單一制國家，一個國家內部不同行政區域地方政府之間為提供公共物品。吸引資本、技術等生產要素而在投資環境、法律制度、政府效率等方面存在跨區域政府間的競爭。另一種是區域發展的相互依賴理論，該理論則認為一個國家內部地區與地區之間的經濟社會發展不是獨立的，而是彼此依存、相互聯系的，各地區之間應該積極開展經濟合作，以謀求共同發展。以上兩種理論也都只強調了地方政府間橫向關系中的一個維度，不能不失為一種遺憾。從我國地方政府間橫向關系的發展歷程來看，競爭與合作是不容忽視的兩個方面。

競爭貫穿于我國地方政府間橫向關系發展的歷程中。在傳統的計劃體制之下，權力高度集中，地方政府是中央政府的權力附屬物。各地把目光紛紛盯向中央，圍繞中央的資源分配權力極力迎合其偏好與要求，展開了兄弟式競爭。改革開放以后。隨著分權化改革的推進，地方政府獲得了一部分財稅權、公共事務管轄權和地方國有企業所有權，逐漸成為相對獨立的利益主體，其“經濟人”的行為特征也日益顯現，出于轄區利益最大化的考慮。各地圍繞利益而展開的競爭也愈演愈烈：在政治層面上，各地存在行政權和人事任免等方面的競爭；在市場層面上。各地存在對轄區內產品市場的保護和支持；在制度層面。各地間出現了稅收、土地使用等優惠政策及保護地方利益的行政規章的大比拼。上述三種領域的競爭往往糾結在一起，市場領域的競爭是為了實現政治競爭的目的。政治領域的競爭體現為市場競爭。而制度競爭又是市場競爭的重要手段。競爭促使各地政府不斷致力于經濟的發展，改革自身的管理方式、改善公共基礎設施及公共服務的質量。

合作的旋律也始終在唱響。從計劃體制下西料東運、南糧北調中的公務合作。到改革開放初期各地區間的參觀訪問、對口支援及經濟技術合作，再到地方政府間自發的聯合和協商，地方政府間的合作已逐漸成為一種風尚。各類區域內地方政府間合作的組織正在形成，并通過協議建立起穩固的合作關系。使合作由松散向長期穩定發展；合作的領域由過去資源、技術為主的合作轉向包括基礎設施、產業與投資、商務與貿易、旅游、農業、勞務、科技文化、信息化建設、環境保護、衛生防疫等在內的全方位合作；合作的形式也由物質聯合、協作向科技型方向發展。這種新的合作格局既是中央政府專項政策與地方經濟利益內在訴求共同驅動的結果，又是各方在經歷了地方保護主義、重復建設及招商引資大戰等多次惡性競爭、兩敗俱傷慘局之后的理性策略選擇。

由此可見。競爭與合作是地方政府間橫向關系中兩個同等重要的維度。競爭是一種客觀存在，合作也是一種客觀需要，兩者尤如一對相伴相生的孿生兄弟，競爭有利于最大限度的激發地方政府的創造力：而合作則可以實現優勢互補、共同發展。“和諧”一詞是事物處于均衡、協調、平順發展的狀態，和諧的本質在于和而不同。各種有差異的因素相互依存、相互影響、相異相合、共同發展，它突破了地方政府間競爭理論和區域發展相互依賴理論的局限性。將地方政府的競爭與合作較好的統一起來。較為全面的概括地方政府間橫向關系的內容。

二、中部崛起進程中地方政府間和諧關系構建的必要性

從宏觀層面上看。構建地方政府間和諧關系。推動中部崛起，是實現國家區域發展戰略的總體要求。中部崛起是國家基于緩解區域發展不平衡及國民經濟可持續發展中所遇到的糧食安全、能源供給約束、基礎工業產品供給不足等現實問題而做出的政策安排。因此，在中部崛起的進程中，各省要跳出本省的圈子，從中部區域整體上去謀求發展。找到本省發展、中部崛起與國民經濟社會發展的契合點。只有這樣，中部崛起才能夠真正成為國家區域發展戰略的有機組成部分。

從中觀層面上看，構建地方政府間和諧關系，形成區位優勢，是實現中部崛起的必由之路。由地理位置所決定，中部地區的經濟外向程度較低，經濟的增長更多的要借助國內市場起飛的發展道路，需要切實解決各個地區之間的市場分割問題。受行政區劃影響，中部各省過去只注重自身局部利益，存在產業結構趨同、地方保護主義、協調意識淡薄以及交通運輸網絡化不高等問題，直接影響了生產要素的自由流動，降低了地區的經濟效益，使得區位優勢難以發揮。

從微觀層面上看，構建地方政府間和諧關系。是中部各省實現自身利益的現實選擇。當前中部各省都面臨產業層次低、交通運輸體系建設薄弱、生態破壞和環境污染嚴重、農民增收難及資源的可持續利用能力不足等相似的發展問題，受財政、人才、技術等因素的制約，各省在處理這些時代問題時往往力不從心。只有構建和諧地方政府間關系，通過有效的行政性協調與合作機制來解決發展中的共同問題，實現區域間合理分工，才能提升中部地區的整體競爭力，使中部各省在區域發展中實現自身的利益。

三、構建中部地方政府間和諧關系的路徑

(一)形成強烈的協調發展意識

要構建和諧的地方政府關系，首先要形成強烈的協調發展意識。當前中部各省除了在爭取國家政策支持上目標一致外，行政上自謀發展。協調發展意識薄弱，在區域經濟發展中都不約而同的選擇“搭車戰略”，尋求各自的突破口，如湖南力圖抓住泛珠三角區域合作的大機遇，融入泛珠江三角洲地區：安徽、湖北提出“經濟向東”這一融入長三角經濟區的區域發展戰略；山西與京津唐地區來往密切，定位為“京津唐經濟圈”，出現各省游離于中部地區的現象，這導致中部各省產業發展一時難以同構、經濟協調發展短期難以同步。要推進中部區域經濟的發展。各省就必須克服長期存在的官本位和地方保護主義思想，樹立“整體大于部分”之和的觀點。確立中部的全局觀念與整體意識，以整體利益為重，互諒互讓，攜手共建。在協調發展意識的形成中，新聞媒體可發揮其重要作用。通過媒體對“中部崛起”戰略構想的大力宣傳，促使有關各方在區域共同利益上達成共識，增強中部地區的內部聯系和凝聚力。

(二)準確定位地方政府職能

從發達國家的發展經驗來看。經濟一體化發展主要借助的是市場機制的力量。當政府代表地方利益過度介入經濟活動時，會直接降低了利益在區域內合理分配的程度，由于利益不能均等分配的現實背離了政府追求地方利益最大化的目標，各地政府會進一步通過干預來爭取地方利益，從而使地方政府陷入無休止的惡性競爭中難以自拔。因此，地方政府間和諧關系構建的基礎是要轉變地方政府職能，建設服務型政府。只有這樣，才能有效減少由于過度行政干預而引發的區際爭端。這必然要求各地政府放棄由政府意志直接推動經濟發展的傳統方式。關注市場秩序公平性的塑造，通過營造區域經濟發展無差異的政策環境和基礎設施的一體化及提供各種社會公共產品。間接地達到促進當地經濟發展的目的。具體包括：

1、積極推進以競爭優勢為基礎的地區分工。中部各省應從自身的比較優勢和競爭力出發，統一制定適合本地區特點的區域產業政策，將中部打造為全國的農業、電力工業、鋼鐵工業、汽車工業及電子信息工業基地。在產業結構調整的過程中，各地應強化區域內部的分工與合作，避免重復建設和產業同構，充分發揮自身優勢。在區域性的主導產業、支柱產業定位中尋找自己的位置，因地制宜地配合區域主導產業、支柱產業的形成和發展。以電子信息工業為例。湖北可重點發展光電子信息產業，安徽、江西可重點發展家電產業，湖南則重點發展電子信息、新材料、計算機軟件產業。

2、聯合進行基礎設施建設。實現基礎設施建設的一體化。交通、港口、通訊等基礎設施的一體化是推進區域經濟一體化的重要基礎。中部地區應統一區域內交通網絡的規劃和建設，以高速化、網絡化為重點，實現“無縫隙”銜接，構建包括鐵路、公路、水運、航空等在內的新型綜合運輸體系。同時打造覆蓋整個中部地區的信息平臺，實現信息資源共享。通過完善區域交通、通訊網絡和建立公共信息平臺，真正在中部地區實現物資流、能量流、信息流、人才流和貨幣流的共享共贏。

3、打破“制度樊籬”，形成區域市場。制度經濟學的理論研究表明，交易成本不僅包括各種“經濟交易成本”。還包括由于制度的偏失和法律法規不完善所導致的“制度成本”。要提高經濟運行的效率，區域政策和制度一體化是當務之急。中部各省要清理和廢除妨礙本區域經濟互動發展的舊的政策和制度，在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術交流等方面加強協調，聯手構建統一的制度框架，著力營造一種區域經濟發展無差異的政策環境，對各類經濟主體實行公平待遇。促進各種資源及生產要素在區域內的自由流動，形成統一的區域市場。

(三)建立多層次的協調機構

從我國當前地方政府間橫向關系協調的實踐來看。大多采用非制度性的協調組織形式，即由相關地方政府通過倡導方式建立起來的松散協調、協商組織。這種松散的形式在合作初期是適宜的，卻無法滿足合作深入發展的要求，需要進一步的完善。

中央政府組建統一的區域協調管理機構。負責宏觀調控。組織間網絡理論的研究表明，如果組織間存在著明顯的垂直分式，則合作結構往往是雙邊治理。但如果組織間存在著明顯的水平分工，則合作往往需要三邊治理，在地方政府間不能從行政上進行相互約束的情況下。通過上下級約束關系來影響地方政府的經濟行為也不失為協調區域關系的一種方式。在發達國家，中央政府在區域管理領域都發揮了積極的作用。如西歐國家議會中都有永久的或臨時的專門委員會。負責一般區域管理與規劃制訂，并解決最嚴重的區域問題。我國目前還沒有—個專門的區域協調機構，只是根據各個時期國家戰略重點的需要，組建相應的機構，如西部辦、東北辦、中部辦等。這種分散協調的方式不利于國家區域協詞發展總體戰略的實施，急需建立統一的區域管理的綜合性權威機構，該機構的人員可由國家發改委、經貿委、財政部、中國人民銀行等有關部門領導和區域經濟專家組成。由其負責國家區域發展規劃及政策的制定與執行、協調不同地區利益主體的關系并約束地方政府行為及組織實施全國性跨區域的重大項目。

中部各省建立跨行政區的協調管理機構。負責落實。在地方政府間橫向關系的協調中。可借鑒國外成熟的區域協調模式及長三角地區的經驗，分上中下三個層面設立相關常設協調機構。即政府首腦聯席會議——專業委員會——具體的工作組。最高層面為區域內地方政府首腦聯席會議制度。聯席會議制度為決策層面的協調機構，定期舉行會晤，交流信息，其職責主要是負責統籌中部地區經濟活動的重大事宜及布局建設，制定一體化的長期發展規劃與戰略目標。中間層則為負責運作聯席會議制訂的發展規劃與戰略的專業委員會，如交通、金融、教育、環保等專業委員會。其主要職責是把最高層決策機構的戰略規劃。落實到各系統之間。第三層則為更為細化的工作組，即把各專業委員會的工作，分到各個部門，針對具體微觀的合作事項，成立由各地方政府相關部門人員組成的工作組，負責項目的跟進與落實。

鼓勵建立各類半官方及民間的跨地區合作組織，推動地區協作。以民間的力量推動經濟合作。具有成本低、見效快、思想束縛少、不受地區利益干擾等多方面的優勢。民間合作組織可采取多種形式，具體包括：一是成立以各地經濟專家為主體的區域經濟發展研究機構。如“中部地區經濟一體化發展咨詢委員會”、“中部地區發展研究中心”等，為中部地區政府決策起咨詢參謀作用：二是充分發揮行業組織在區域產業一體化中的積極作用。組建跨地區的行業協會，共同制定區域行業發展規劃，籌劃及實施行業內或跨行業區域間的合作；三是組建跨地區的區域性集團公司。以企業的聯合來優化資源配置、打破封鎖。促進政府層面上的府際關系的協調。

(四)完善相關的利益調節與約束制度

地方政府的利益是客觀存在的，正如謝慶奎教授所說，政府之間關系的內涵首先應該是利益關系，然后才是權力關系、財政關系、公共行政關系。前者決定后三者。后三者是前者的表現，四者并列，以利益為先，才是政府之間關系的真正內涵。在自身利益最大化的誘導下，地方政府在政策與行為上都會存在機會主義傾向，要維持地方政府間的和諧關系就必須建立起有效的中部利益協調與約束制度。

建立有效的利益分配制度。對中部各省來說，協調發展從長遠看雖可實現共贏，卻也要支付成本，由于各地在合作體系中承擔的分工不同，所獲得的收益也存在差異。某些地方短期內必須放棄一些產業，其稅績會減少，倘若合作帶來的總體收益不能得到合理的分配，少數地方因合作帶來的局部利益的階段性受損得不到補償。那么一些地方在比較成本——收益后會背棄合作。

建立科學的地方政府官員的績效評價體系。在我國確立以經濟建設為中心的基本路線后，對地方政府官員的考核途徑是上級根據其任職期內對經濟發展的貢獻，來評價其執政能力。這種考核機制誘導地方官員為了謀求顯赫政績而忽視全局利益，加劇了地方保護主義、重復建設等惡性競爭行為。為此要改變我國原有的單一經濟增長指標的政績考核模式，將政府內部運行效率、GDP增長率、高新技術產值占GDP的比重、居民人均可支配收入增長率、就業率、節能減耗達標率、基尼系數、社會保障覆蓋率及水平、犯罪率、群眾滿意度等指標全面納入考核體系，同時引入多元化的地方政府績效考核主體，將自我評價和社會評價相結合，以綜合評價結果決定地方官員的獎懲和升遷。促進各地致力于長遠協調的發展。

建立區域合作規則。在中部區域經濟發展的進程中。對市場開放、技術開發、信息共享、自然資源利用、環境整治、產業發展準則等區域整體發展問題所達成的共識，必須以制度性的合作規則來保證。從而形成對機會主義行為的有力約束。需要注意的是：區域規則的形成應該是中部各省相互博弈的產物，取得了參與者的一致同意；區域規則必須以文字的形式固定下來，體現出較強的制度性；此外還須有正式的執行機制。通過跨區域的協調管理機構對違反“游戲規則”者實施嚴厲的懲罰。使試圖違規者望而生畏。

責任編輯 仝瑞中