協商民主：公民有序政治參與的重要方式

摘要：“協商民主”是“參與民主理論”的最新發展，是實現公民有序政治參與的重要方式。協商民主與公民有序政治參與有著內在的契合性。表現在合法性、合理性、程序性等方面。發展協商民主有利于擴大公民有序政治參與，因此應該從國家制度、基層政治、社會自治三個層面發展協商民主，擴大公民有序政治參與。

關鍵詞：協商民主；有序政治參與；參與方式

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)08－0066－03

一、協商民主是參與民主理論的最新發展

作為政治學領域的重要研究命題，“參與民主”在民主理論和民主實踐中源遠流長，在古代雅典的公民大會以及盧梭的《社會契約論》、密爾的《代議制政府》、科爾的《重申基爾特社會主義》等著作中都可以找到參與民主的先例，但是參與民主理論由于其激進的特點而被現代民主理論棄之一旁。以熊彼特為代表的具有精英色彩的民主理論成為當代主流民主理論，該理論在當代政治理論家中得到了普遍的支持。但它的局限性也隨著時代的發展受到越來越多的批評。“因為精英民主理論忽視了社會政治生活中幾個非常關鍵的問題：一是當代精英主義民主對個人自由的壓制：二是社會政治生活中普遍存在的不平等：三是精英民主理論集中關注國家層面上的民主建構。忽視了微觀層次上公民民主參與能力及相應條件的培養。”正是出于對當代民主理論的質疑與補充，參與民主理論在經過長時間的沉寂后，于20世紀60、70年代重新興起。1960年阿諾德·考夫曼首次提出“參與民主”的概念，隨即廣泛運用于社會各個領域。1970年。卡羅爾·佩特曼的《參與和民主理論》一書出版，標志著參與民主理論的正式出現，到了20世紀后期，參與民主理論有了新的發展，這就是協商民主理論的興起。1980年約瑟夫·比賽特在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次從學術意義上使用協商民主，到了20世紀90年代后期，協商民主理論引發了更多學者的關注，1996年，圣路易大學的詹姆斯·博曼出版了關于協商民主條件的著作《公共協商：多元主義、復雜性與民主》，20世紀后期著名的政治理論家羅爾斯和哈貝馬斯也都將自己看成協商民主論者。協商民主就是自由、平等的公民在公共協商過程中以公共利益為導向通過對話、討論、溝通審視各種理由，從而賦予立法和決策以政治合法性的治理形式。協商民主的核心內容是公共協商，所謂公共協商是指“政治共同體參與公共討論和批判性的審視具有集體約束力的公共政策的過程。”而公共協商也就意味著全體公民的廣泛政治參與。“參與能夠在公民與公民、公民與共同體機構、公民與問題、公民與決策；乃至公民與整個共同體之間建立密切的聯系：參與能夠為公民有平等的表達機會、發言權創造條件；參與能夠有效地維護公民個人以及共同體的利益。”因此在協商過程中全體公民的廣泛參與能夠培養公民的社會歸屬感，有效提高公民的參政議政能力，以及公共利益的維護。這就充分彌補了具有精英色彩的代議民主所帶來的多數人暴政及公民政治冷漠等弊端，因此協商民主理論成為了參與民主理論的最新詮釋。同時也代表了當代民主理論發展的新方向。

二、協商民主與公民有序政治參與的契合性表現

民主從本質上說是“一種社會管理體制。在該體制中社會成員大體上能夠直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。”廣大公民有序政治參與是體現民主本質的現實要求。作為參與民主理論新發展方向的協商民主，在實踐中能夠有效促進公民有序政治參與。這是因為協商民主與公民有序政治參與有著內在的契合性，這種契合表現在：首先。二者都具有明顯的合法性。協商民主的發展過程正是探求公共決策合法性的歷史進程。20世紀后期，不同種族、民族、宗教、和社會團體的發展呈現出多元化趨勢，多元社會主體的利益需求也千差萬別。人們在利益分化、重組過程中不可避免產生社會分歧和矛盾。為了有效解決社會分歧，保護弱勢群體利益就需要社會的政治體制、運作機制作出回應。協商民主應運而生。協商民主認為公共決策必須經過公共協商。鼓勵立法和決策的相關利益群體能夠積極參與公共協商，在協商過程中公民提出各自的理由和觀點，最后綜合各種建議達成共同接受的政策。協商民主過程中的對話、討論更趨向于實現多元參與者的偏好轉化，盡量實現公共利益最大化，而公共利益最大化就體現了政治決策的合法性。正如瓦拉德茲所說：“協商過程的政治合法性不僅僅出于多數的意愿，而且還基于集體的理性反思結果，這種反思是通過在政治上平等參與尊重所有公民道德和實踐關懷的政策確定活動而完成的。”協商民主所探求的公共決策的合法性正是公民有序參與的主要目的，公民有序參與目的就是通過對公共事務或政府決策進行意愿表達，讓政府行為和決策更多地體現民意，維護公共利益進而促進政府行為或決策的合法性。

其次，二者都具有理性的特征。“協商民主是理性的。因為參與各方在提出、反對或支持其觀點時都需要陳述他們的理由。他們在給出理由的同時，希望那些理由(而不是權力)將決定其觀點的命運”，協商過程中的理性還表現在參與者提出自己的理由建議后。能夠有機會去傾聽和理解他人的觀點、要求，并通過溝通達到相互理解和妥協基礎上的一致，而不是通過強制將觀點強加給別人。在這一點上，協商民主的理性特點與公民有序政治參與有異曲同工之處。公民政治參與行為也應該是理性的。體現為政治理性。“公民政治理性主要涵蓋了三層意思：其一。公民在行使權利時有一定的政治知識。能夠獨立地進行價值判斷而不受他人影響或依附于他人。其二，公民對公共決策結果的理解。即使最終決策結果未能反映自己的愿望。也能以寬容的心態接受結果也是民主理性的要求。其三，參與采用的方式是非暴力的，這需要公民通過陳述自己的正當理由。并學會與他人溝通、談判來促進問題的解決。”

再次，二者都具有規范的程序性。協商民主不是無序的個人參與，它強調程序的公正、公開。正如科恩所說的那樣：“合理的多元主義會導致程序民主概念。按照這種定義源于合法性的民主譜系只能通過集體決策的程序以及與公平過程相關的價值來體現，如公開性，提出替代性選擇的平等機會，以及對這些替代進行全面公正地審視。”同樣公民政治參與也具有嚴格的程序性。政治參與本身即是程序民主的基本內涵，從權力運行的角度看，程序民主包括自上而下的公共權力運行和自下而上的公民權利行使，而后者更具有基礎意義，因為從民主的本意上講，公共權力是公民部分權利讓渡的結果。因此公民政治參與是衡量程序民主的主要標準。另外，從現實情況來看公民政治參與應該以一定的組織和程序為基礎，通過制度化、合法化的渠道來實現，這樣才能提高政治參與水平，從而對政府的決策產生更大影響。

三、發展協商民主，擴大公民有序政治參與

協商民主強調人民主權的有序實現。有別于傳統的選舉民主的是，它把政治視為一個合作的領域，強調共同體的利益、競爭方的合作和利益方的共生共容。協商民主可以更好的兼顧廣大民眾多元化的利益訴求。實現理性的公共交匯，消除個體有限理性的局限或偏見的束縛，以利益相容的方式追求利益的一致或基于理性的多元尊重，實現政治力量或利益訴求的柔性整合。結合我國當前的政治生活。發展協商民主擴大公民有序政治參與主要可以從國家制度、基層政治、社會自治三個層面入手。

1、在國家制度層面，完善人民代表大會制度和政治協商制度。首先，要在人民代表大會制度中充分發揮協商民主的優勢。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也是人民實現當家做主權利的重要保證。人民代表大會制度主要體現的是代議制民主。是人民通過選舉、投票行使權利的主要渠道和制度保證。因此要使人民代表大會制度更好的體現人民當家作主，就必須充分吸收和發揮協商民主的優勢，充分利用協商的手段。在平等自由的基礎上展開對話、討論、商談使人大各項決議更能充分表達民意，從而增強決策的合法性基礎。梅維·庫克說過：“協商最適合形成和檢驗法律、政治原則和公共政策問題。”為此應該在人大的各項工作中實踐協商民主，如在立法工作中充分利用大眾傳媒或召開座談會、立法聽證會等征求有關專家和廣大公民的意見，這樣也就拓寬了公民政治參與的渠道。

其次，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是具有中國特色政治文明的協商機制，也是我國目前實現協商民主的主要形式。“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見。是我國社會主義民主的兩種重要形式。”多黨合作和政治協商制度在聯系各黨派、各人民團體、社會各界和少數民族群眾方面有著無比的優越性。多黨合作和政治協商制度以人民政協這個組織為平臺，通過發揮政治協商、參政議政、民主監督職能，能夠有效整合社會各個群體的利益要求，表達人民的心聲，把群眾的政治參與需求通過體制內渠道予以吸納，從而擴大了公民有序的政治參與。但是從現實效果來看政治協商的制度和程序尚待完善。而且現在我國社會已經進入了一個利益分化、利益多元、利益沖突的階段。如何在人民政協中使新的社會階層和利益群體尤其是弱勢群體的利益得到應有的、有序的表達是目前政治協商制度面臨的挑戰。面對以上問題，我們應該進一步推進政治協商制度化、程序化建設。黨的十七大報告也明確要求推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化。推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設；把政治協商納入決策程序，其中在制度建設方面可以利用人民政協這個既有平臺建構一個基于權利的多維度利益表達機制，將日益分化的社會力量納入到這個不斷完善的制度結構中來，使社會利益能夠通過規范化的渠道加以表達，同時根據社會分化的現實，在人民政協組織中，建立專業化的協商機制，例如黨際協商機制、黨與社會團體之間的協商機制以及政黨與社會團體和集團、公民個人之間的協商機制。在這些機制中，逐步完善基于憲法和法律的權利制度，逐步擴大在現有法制框架中尚未發揮的空間。此外，在制度建立后。各項制度的落實更需要程序的保障。因此在程序規范方面：首先應該堅持程序建設實用、簡明、高效、透明的原則。然后在這一原則指導下重點對政治協商、參政議政、民主監督進行程序建設。將政治協商過程和內容納入到地方黨委的民主決策制中，使政府決策能夠體現各個群體的利益要求。對于參政議政的程序，要擴大民主黨派、社會團體等的參政議政范圍，并嘗試將新的社會階層納入到人民政協中來，從而保證社會各個群體都有機會平等的在人民政協中討論、對話、協商進而實現不同群體的利益整合。最后在民主監督的程序建設上。應該從知情、溝通、反饋三個環節人手嚴格完善民主監督程序，進一步明確民主監督權限的范圍和行使程序，把民主監督作為預警機制、糾錯機制的功能充分發揮出來。從而保證群眾利益不受損害。也能夠有效的緩解干群關系，增強黨執政的合法性。

2、在基層政治層面。努力發展基層民主，豐富基層民主協商的實現形式。公民政治參與所必須的品質只有在社會基層才能得到培養和發展。按照密爾的觀點，只有在地方層次上，參與的教育功能才能得到真正體現，這一層次上參與所涉及的問題直接影響到個人及其日常生活。而且個人自己也能獲得很好的機會當選，進入地方政府。正是通過在地方層次上的參與活動。個人才“學會了民主的方法”，因此發展協商民主應該從基層組織開始。目前我國已經建立了以農村村民委員會、城市社區居民委員會、和企業職工代表大會為主要內容的基層民主自治體系。筆者認為應該以這三種基層自治組織為載體，豐富基層民主協商的實現形式，有利于擴展公民政治參與空間。首先。在廣大農村進一步完善村民自治。村民自治的關鍵是建立一套民主規則和民主程序，把民主選舉、民主決策、民主監督和民主管理落到實處，使農村基層民主建設走上制度化、程序化的軌道。1999年浙江溫嶺的“民主懇談會”創造了中國基層民主協商的新形式。“‘民主懇談會’源于原有制度的缺陷，其主要的問題在于領導干部與群眾的隔閡，在決策過程中群眾難以有機會表達自己的意愿，即缺乏一種民主商議制度。”“民主懇談會”本身具有大眾性、平等性、多元性等特點。為實現群眾與政府的平等對話、不同利益群體的利益協調溝通提供了契機。其次，在城市一是要健全基層社區自治機制。充分發揮居委會、業主委員會的作用。完善民主管理制度，按照群眾對社區公共生活的需求和意愿，采用法律和道德手段自己管理自己的公共事務，維護公共利益。二是要大力推進企事業單位的民主管理、民主決策、民主監督，強化工會在維護職工合法權益方面的重要作用。充分發揮工會的談判協商職能，讓工會成為職工參與利益表達的主要渠道。

3、在社會自治層面，培育公民社會。奠定協商民主的社會基礎。哈貝馬斯認為，公民社會是既獨立于國家政治系統又獨立于經濟系統的公共領域，它超越了權力與金錢的媒介控制。公眾可以在其中公開討論公共事務和進行自由交往，并有體制化的保障。公民社會的公平正義、多元主義、公開性與開放性、信任與參與等價值取向體現了協商民主的平等、公開、參與、公共性等特點，因此公民社會就成為協商民主發展的社會空間，而公民社會是以民間社會組織為載體的，公民社會的發展有待于民間社會組織的繁榮。戈登·懷特認為“強大的基層／社區組織和獨立的經濟利益集團可能是民主社會的一個頗有價值的方面”，帕特南也認為“對于民主制度的績效來說。至關重要的是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動……在那些制度績效高的地區，存在著許多社團組織。”可見民間社會組織的發展對于培養公民的民主意識。鍛煉公民民主管理能力起到了重要的作用，而公民民主意識的增強，民主管理能力的提高也就為公民有序政治參與奠定了基礎。目前我國民間社會組織的發展還存在很多問題，民間社會組織發展受到很多因素的制約。外部因素主要有“政社不分”，政府依然將各個社會團體，民間社會組織視為自己的附屬機構，對其進行過分的行政干預和直接管理，而民間社會組織也只有依賴于政府才能獲得自身的合法性，這就使得民間社會組織處于“半官半民”的尷尬地位，難以獲得自治。另外，目前的雙重管理體制，也造成了對民間社會組織管理的混亂。滋生了政府腐敗現象，加重民間社會組織的負擔。內部因素主要有民間社會組織內部管理制度不完善、資金缺乏、民主政治建設不完善等等，面對民間社會組織發展的內外制約因素，首先需要我們進一步轉變政府職能，切實推進“政社分離”，增強民間社會組織的獨立性，變政府對其的直接管理為宏觀管理，嘗試將目前的雙重管理體制變為目前大多數國家采用的“登記備案制”。其次，要提高民間社會組織的能力。逐步健全民間社會組織本身的管理體制，為其能力建設服務，同時加大政府的扶持力度，為其能力提高提供保障，政府的扶持應主要表現在政策扶持，如將民間社會組織納入社會保障政策。為其制定積極的財政政策等，此外，還要加強資金扶持，這也是最重要的扶持。例如政府委托經營、政府購買服務、政府補貼服務等。最后，政府應加大對民間社會組織隊伍培訓的力度，提高人員的素質，以增強他們的社會責任感和公益精神。

責任編輯 仝瑞中