英國(guó)道路客運(yùn)政策調(diào)查

英國(guó)近年來(lái)整合了相關(guān)政府資源，普遍實(shí)行了“大部制”機(jī)構(gòu)模式，運(yùn)輸部由以前的環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸管理以及地方事務(wù)合并組成。運(yùn)輸部名稱由“Department of Transport”改變?yōu)椤癉epartment for Transport”，of和for一詞之差體現(xiàn)了從管理到服務(wù)理念上的轉(zhuǎn)變。

“大部制”改革以后，英國(guó)政府實(shí)行了“決策與執(zhí)行”相分離的行政管理體制。運(yùn)輸部保留了一些核心部門，負(fù)責(zé)有關(guān)道路交通的政策制定、政策執(zhí)行監(jiān)督以及財(cái)政資助等事務(wù)；有關(guān)交通運(yùn)輸方面的具體事務(wù)主要通過(guò)下屬的“執(zhí)行局”和非政府部門的“公共團(tuán)體”來(lái)完成。

目前，英國(guó)運(yùn)輸部所屬這類“執(zhí)行局”和“公共團(tuán)體”有20余個(gè)，其中道路交通運(yùn)輸方面的“執(zhí)行局”有5個(gè)——公路局、駕駛標(biāo)準(zhǔn)局、駕駛員和車輛許可局、車輛認(rèn)證局以及車輛檢測(cè)局。

道路客運(yùn)以地方政府管理為主，在地方政府沒(méi)有設(shè)立專門的運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，由各市、郡議員和專家組成的旅客運(yùn)輸執(zhí)委會(huì)（PTE，Public Transport Execute）或郡政委員會(huì)負(fù)責(zé)，PTE根據(jù)運(yùn)輸部獲得的項(xiàng)目進(jìn)行招投標(biāo)，由中標(biāo)人成立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目的任務(wù)。也可以根據(jù)中央和地方政府的交通運(yùn)輸發(fā)展指南，由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)各個(gè)部門的人員和一些熱心交通事業(yè)發(fā)展的志愿者自發(fā)組織起來(lái)，成立交通運(yùn)輸發(fā)展指導(dǎo)小組或者交通運(yùn)輸發(fā)展合作機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)某個(gè)項(xiàng)目的任務(wù)。因此，英國(guó)交通運(yùn)輸?shù)男姓芾眢w制顯得非常簡(jiǎn)單，人員精干，業(yè)務(wù)簡(jiǎn)明。

執(zhí)行局：屬于政府部門，保留公務(wù)員身份，執(zhí)行公務(wù)員工資，但資金來(lái)源卻不完全由政府財(cái)政來(lái)提供。

公路局：負(fù)責(zé)高速公路和干線公路設(shè)施及其交通的管理、運(yùn)營(yíng)和改善等；

駕駛標(biāo)準(zhǔn)局：負(fù)責(zé)駕駛標(biāo)準(zhǔn)制定.駕駛員教練登記注冊(cè)、駕駛員培訓(xùn)的監(jiān)督等；

駕駛員和車輛許可局：負(fù)責(zé)駕駛執(zhí)照發(fā)放、車輛許可登記、車輛稅征收等；

車輛認(rèn)證局：按照歐共體制定的車輛安全、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，為汽車生產(chǎn)廠商提供認(rèn)證服務(wù)等；

車輛檢測(cè)局：負(fù)責(zé)車輛的法定檢測(cè)、定點(diǎn)檢測(cè)、特殊檢測(cè)、調(diào)查車輛事故和故障。

乘坐公共汽車出行是英國(guó)最普遍的公交方式，10英里以下出行占總出行比例的70%，87%的居民可以在6分鐘內(nèi)步行到最近的公共汽車站，1600萬(wàn)人至少一周之內(nèi)乘坐一次巴士，2/3的出行者采用公共汽車，每年乘坐公共汽車次數(shù)為44億次（2002/03年）。

然而，在過(guò)去20年中，公交票價(jià)升幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于物價(jià)脹幅，在很多地區(qū)乘坐公交的乘客比例一直在下降。其中西約克郡下降了38%，桑德蘭下降32%，泰因維爾地區(qū)下降52%，南約克郡下降62%。全國(guó)只有一個(gè)例外就是倫敦，其公交出行次數(shù)占整個(gè)英國(guó)的1/3。

“質(zhì)量合作伙伴計(jì)劃”

英國(guó)政府一貫認(rèn)為公共汽車交通是政府的關(guān)鍵平臺(tái)，對(duì)于緩解擁堵和污染，提高普遍服務(wù)程度，解決百姓出行和社會(huì)問(wèn)題具有重要意義，在日益受到私人小汽車發(fā)展沖擊的情況下，必須采取措施和手段改善服務(wù)質(zhì)量，從而吸引越來(lái)越多的人選用公交方式。

在2000年運(yùn)輸法案中包含了旨在提高公共汽車服務(wù)質(zhì)量的一攬子措施，包括地方政府準(zhǔn)備制訂地方發(fā)展規(guī)劃和公交發(fā)展戰(zhàn)略，探索引進(jìn)公共汽車質(zhì)量合作伙伴，賦予了地方政府及旅客運(yùn)輸管理部門以權(quán)力和資源執(zhí)行公共汽車“質(zhì)量合同”計(jì)劃，從而對(duì)時(shí)間表和票價(jià)有更大的控制能力。

通過(guò)質(zhì)量合同計(jì)劃，地方政府有權(quán)利外包地區(qū)公共汽車服務(wù)，規(guī)定運(yùn)輸線路、運(yùn)輸頻次、票價(jià)，運(yùn)營(yíng)者將以投標(biāo)的方式在該計(jì)劃執(zhí)行區(qū)域內(nèi)獲取額外的權(quán)利，而其他營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸公司將不被允許在這些區(qū)域內(nèi)自由經(jīng)營(yíng)。

目前，英國(guó)政府管理部門的主要職責(zé)是提高公共旅客運(yùn)輸?shù)姆?wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，吸引越來(lái)越多的人放棄小汽車而采用公交方式出行。除倫敦外，全國(guó)其他地區(qū)有83%的公共旅客運(yùn)輸服務(wù)是由私人企業(yè)通過(guò)商業(yè)運(yùn)營(yíng)的方式來(lái)完成，地方管理部門有權(quán)對(duì)商業(yè)不愿介入而又有社會(huì)需求的公交運(yùn)營(yíng)線路以招投標(biāo)方式進(jìn)行補(bǔ)貼。

英國(guó)政府每年動(dòng)用大量財(cái)政經(jīng)費(fèi)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)投標(biāo)購(gòu)買公共汽車服務(wù)。2002年，這樣的服務(wù)占所有公共汽車運(yùn)營(yíng)里程的19%，需要政府補(bǔ)貼或資助。另外政府每年還提供4.41億英鎊用于支持享受公共汽車客運(yùn)票價(jià)折扣者（如老年人、殘疾人等）的出行。此外每年從燃油稅中給地方公共汽車服務(wù)返還2.7億英鎊（1999年）。還有每年5000萬(wàn)英鎊用于支持農(nóng)村公共汽車和社區(qū)的運(yùn)輸項(xiàng)目。這樣每年政府資助公共汽車的款項(xiàng)總共約10億英鎊（不包括政府教育部門對(duì)中小學(xué)校公共汽車的支持）。而公共汽車的客票收入為22億英鎊（1997-98年）。

我國(guó)的道路客運(yùn)質(zhì)量招投標(biāo)制度中更多地體現(xiàn)了對(duì)客運(yùn)企業(yè)的要求，而英國(guó)政府為客運(yùn)企業(yè)提供的公交線路專用線、優(yōu)良的客運(yùn)站，以及客運(yùn)信息服務(wù)平臺(tái)等值得我們借鑒，這些具有典型公共屬性的資源應(yīng)當(dāng)為政府實(shí)施客運(yùn)市場(chǎng)有效監(jiān)管而得到充分加強(qiáng)。

管制要因地制宜

縱觀英國(guó)道路運(yùn)輸市場(chǎng)的放松管制，在一定程度上增加了客運(yùn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，提高了客運(yùn)企業(yè)進(jìn)行服務(wù)品種創(chuàng)新的積極性，也降低了政府補(bǔ)貼的金額，提高了運(yùn)營(yíng)效率。但也應(yīng)該看到，隨著道路客運(yùn)市場(chǎng)的放開(kāi)，公共客運(yùn)普遍服務(wù)的特點(diǎn)沒(méi)有得到充分的發(fā)揮，客運(yùn)票價(jià)居高不下，百姓的利益受到直接的影響，尤其是居住在偏遠(yuǎn)地區(qū)低收入家庭出行異常不便。

英國(guó)在不同的地區(qū)實(shí)行不同的政策，倫敦市一直實(shí)行嚴(yán)格的管制。一項(xiàng)政策改革的出臺(tái)必然引起正負(fù)兩方面的影響，從英國(guó)公共客運(yùn)市場(chǎng)改革效果分析并不十分理想，因而在歐洲其他國(guó)家則采取半放松管制和嚴(yán)格管制的方式，目前很難判斷哪種管制模式更加合理。

嚴(yán)格管制下，存在高稅收、高補(bǔ)貼和公共運(yùn)輸高使用率，例如德國(guó)私人汽車保有量比英國(guó)多1/3，但公共旅客運(yùn)輸量卻是英國(guó)的6倍。

實(shí)行各種管理體制和模式要因地制宜，符合國(guó)情、地情，從我國(guó)實(shí)際發(fā)展情況看，在構(gòu)建“和諧社會(huì)”和“以人為本”的宏觀環(huán)境中，在目前各級(jí)財(cái)政實(shí)力尚不足以對(duì)公共交通進(jìn)行大量補(bǔ)貼的背景下，在一定時(shí)期內(nèi)采取較嚴(yán)格的道路客運(yùn)市場(chǎng)管制，保證道路旅客運(yùn)輸?shù)钠毡榉?wù)原則依然是可取的，這種管制應(yīng)重點(diǎn)放在市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出和監(jiān)管方面，因此，要加強(qiáng)在道路客運(yùn)市場(chǎng)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制的方面的法律、法規(guī)制定，重點(diǎn)做好道路運(yùn)輸市場(chǎng)的監(jiān)管工作。

政府的職能定位明確

英國(guó)政府在職能定位和體制框架建設(shè)上非常清晰，哪些該管，哪些不該管非常明確，因此在組織機(jī)構(gòu)上非常簡(jiǎn)化，國(guó)家設(shè)立運(yùn)輸部，在地方郡和城市并沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，而是根據(jù)需要組織成立一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)承擔(dān)任務(wù)。并不像我國(guó)是條塊管理明確，上下機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)，造成很多地區(qū)的管理部門人員眾多，人浮于事，以收費(fèi)、罰款管理為主，行業(yè)管理沒(méi)有落到實(shí)處，這種現(xiàn)象跟我們從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型有關(guān)，正如經(jīng)常所說(shuō)的管理“缺位”和“越位”。管得越多，企業(yè)的依賴程度越強(qiáng)，大事小事都要政府出面干預(yù)，加劇了政府管理的難度和工作量，形成了惡性循環(huán)的態(tài)勢(shì)。

所以，在道路客運(yùn)市場(chǎng)管理方面，應(yīng)將政府職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的施政方式，明晰管理職能，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，依靠制度實(shí)施市場(chǎng)的準(zhǔn)入、退出與監(jiān)管，同時(shí)，不要將客運(yùn)企業(yè)作為管理對(duì)象，而應(yīng)作為合作伙伴，寓科學(xué)管理與優(yōu)質(zhì)服務(wù)之中，通過(guò)為企業(yè)的服務(wù)共同營(yíng)造統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放、有序的客運(yùn)市場(chǎng)環(huán)境。

強(qiáng)化運(yùn)輸安全管理

英國(guó)雖然放松了運(yùn)輸市場(chǎng)的準(zhǔn)入，但更強(qiáng)化了運(yùn)輸安全管理，其安全管理的措施是實(shí)實(shí)在在的，要求駕車4小時(shí)必須休息45分鐘。

為達(dá)到這一安全的目的，第一，客運(yùn)車輛實(shí)行行車記錄儀制度，同時(shí)要求運(yùn)輸駕駛員填寫運(yùn)輸行車日志，行車記錄儀與運(yùn)輸行車日志記載的內(nèi)容要一致，防止疲勞駕駛；第二，運(yùn)輸部和地方旅客運(yùn)輸執(zhí)行機(jī)構(gòu)隨時(shí)抽查運(yùn)輸安全，檢查駕駛員或者運(yùn)輸企業(yè)是否使用行車記錄儀和行車日志、是否違規(guī)使用，一旦查出給予重罰，一般對(duì)駕駛員罰500-2000英鎊，運(yùn)輸企業(yè)罰2000英鎊以上。

我國(guó)交通事故多，特別是疲勞駕駛引發(fā)的特大交通事故占較大的比例，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)對(duì)營(yíng)運(yùn)車輛必須加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)防疲勞駕駛，嚴(yán)格執(zhí)行一次駕駛不得超過(guò)4小時(shí)的規(guī)定，400公里以上長(zhǎng)途運(yùn)輸必須配備兩位駕駛員，盡快實(shí)施行車記錄儀制度。同時(shí)要將有關(guān)安全責(zé)任落實(shí)到運(yùn)輸企業(yè)身上，企業(yè)內(nèi)部加強(qiáng)監(jiān)管，從制度上、措施上真正落實(shí)到位。

客運(yùn)樞紐設(shè)計(jì)的借鑒意義

英國(guó)的客運(yùn)樞紐設(shè)計(jì)、建設(shè)充分考慮了幾種運(yùn)輸方式的銜接，方便老百姓的換乘。北京六里橋客運(yùn)站就考慮了方便旅客換乘、各種運(yùn)輸方式的合理銜接問(wèn)題，但還是不盡科學(xué)，如果客運(yùn)樞紐設(shè)在北京西站附近就更理想。要實(shí)現(xiàn)客運(yùn)樞紐一體化，首先要突破體制的障礙，實(shí)現(xiàn)綜合運(yùn)輸管理體制，破除部門利益的束縛，地方城市人民政府在客運(yùn)樞紐規(guī)劃建設(shè)中，要樹(shù)立大交通觀念，考慮綜合運(yùn)輸體系和便民。

政府對(duì)農(nóng)村客運(yùn)大力補(bǔ)貼

英國(guó)政府非常重視農(nóng)村客運(yùn)的補(bǔ)貼問(wèn)題，在資金緊張的情況下，每年還拿出一定數(shù)額的資金補(bǔ)貼農(nóng)村客運(yùn)。建議我國(guó)有關(guān)部門借鑒英國(guó)的做法，降低或者減免農(nóng)村客運(yùn)車輛的有關(guān)費(fèi)稅，給農(nóng)村客運(yùn)創(chuàng)造一個(gè)寬松的運(yùn)輸環(huán)境，為農(nóng)民辦實(shí)事。如降低養(yǎng)路費(fèi)、減免營(yíng)業(yè)稅等，當(dāng)燃油價(jià)格高出一定水平時(shí)對(duì)農(nóng)村客車進(jìn)行燃油補(bǔ)貼，免費(fèi)提供農(nóng)村客運(yùn)候車站的土地。（作者單位：遼寧運(yùn)管局）