道路客運經營權困惑求解

道路客運行業內有一個長期令管理部門困惑的核心話題，它既不完全屬于安全管理，也不完全屬于經營秩序監管，它難住了很多富有管理經驗的運管部門，這就是客運線路經營權的處置。

道路客運經營權是使用權，不是所有權，即經營者可以憑此合法取得經營收益，但不享有支配和處置權，即出賣、贈與或其他轉讓行為，以至將其消滅。道路客運經營權具有區域性，且必須依附于客運車輛而存在。

至今，沒有一個地區的行管部門能夠完全按自己的意志對經營權收放自如，各地對業界最高法規《中華人民共和國道路運輸條例》及其配套的規章《道路旅客運輸及客運站管理規定》中的客運經營權處置規定，也難以不折不扣地執行。

問題并不限于此，行業內的矛盾與糾紛，局部的經營秩序混亂，均由經營權衍生。而經營權本身無罪，罪在何處？筆者認為，是資源性。如果看不到經營權的資源性本質，永遠無法理順道路客運行業的穩定頭緒。

客運經營權的資源特征

能夠說明客運經營權具有資源性的理由在于它的特征和屬性，如經營權作為一般資源所具有的價值性之外，還有稀缺性；作為社會類資源，它還具有社會性、繼承性、不均衡性。

如一條班線的經濟價值，不僅取決于其潛在的客源，還取決于經營主體及其經營管理方式和水平，這是社會性；經營權資源通過重新配置或經營主體的變換實現其繼承性；不同的班線，其經營權所能帶來的效益不同、價值也不同，如城際客運班線與農村客運班線的經營權就存在較大的價值差異，這就是經營權資源的不均衡性。

資源性的成因分析

1．社會經濟交流日益頻繁造就了客運班線經營權潛在的價值性

社會經濟交流活動對交通運輸服務產生越來越多的需求，而人們的活動及其頻度具有方向性和區域性及方式的選擇性，相應地便分化了客運服務方式的多樣化，如班車客運、出租車客運、包車客運；還產生不同方向和不同區域客運服務所帶來的價值差異性。

2．客運行業的管制制度強化了經營資格的價值性

如果定線、非定線客運的經營牌照能夠自由出入，其價值性就不會外化。但是，一旦實行管制，意味著總有部分經營牌照的需求者被擋在門外，需求者千方百計要從持有人手中尋得經營權，便產生了價值。

為什么要對客運經營權實行管制？一是政府因經營者的貢獻——不僅提供公共服務，還繳納稅收、養路費、客貨運附加費——而對其利益采取的一種保護；二是擔心放開后經營秩序混亂，拉客、飚車、甩客、宰客亂象迭出。當然，經營權管制制度下，客運已經形成變相的壟斷經營，包括班線的壟斷和區域的集體壟斷。

3．供求矛盾強化經營權資源的稀缺性

物以稀為貴。由于當前道路客運行業對經營權的需求大大超過供給，致使經營權私下交易的價格逐步推高。經營權需求的動機主要有兩種。一種是期望通過實實在在的客運經營獲益，另一種則是投機，即期望通過經營權增值賺取差價。真正促使經營權價值被推高的是后一種情況，因為投資者往往不從投入與產出考慮投資，而是從經營權預期升值角度來思考。

是什么因素使得客運經營權供求矛盾日漸突出呢？一是農業耕地的日益減少和農業生產收益率處于低水平，致使越來越多的農村勞動力脫離農業生產，而道路運輸行業的低門檻、低技能、低投入成為部分勞動力的分流行業，并且經營權數量受管理部門保護、收入穩定的客運班車和出租車經營，被擁有一定資金的農村勞運力青睞。二是當前貨幣流動性過大，一些民間熱錢看好客運行業的收益快、無賒帳以及經營權的可變現。三是投資者主觀上對經營權無期限的預期以及對風險的忽略，認定管理部門為了維護社會穩定，不會無視經營者利益，斷然取消或收回經營權。

資源性帶給管理部門困擾

各地運管機構的客運管理職能部門常抱怨很忙、很煩，因為客運企業在忙于對客運經營權資源的爭取、保衛并阻擋他人獲取，而管理部門則忙于分配經營權資源并協調圍繞經營權所產生的公共關系、調停因經營權而產生的各種矛盾和糾紛。具體而言，經營權的資源性給管理部門帶來了以下困擾：

1．經營權有期限使用難執行

早在1998年，浙江省便率先對客運班線經營年限進行核定，之后，在2001年出臺的《浙江省道路運輸管理條例》第十七條規定了道路旅客運輸經營權“實行有期限使用制度”。為貫徹這條規定，浙江省又在2003年專門出臺了《浙江省道路旅客運輸經營權有期限使用管理暫行辦法》，規定“客運班線經營權期滿，原經營者的經營權自動取消，并由道路運輸管理機構負責收回其班線核準證等營運證件”。

實際上，在1998年對客運班線經營期限核定后，2003年起，客運班線經營期限逐步到期，但到期后經營權真正被收回的不多。一般情況下，要么繼續配置給原經營者，要么以清理掛靠的名義，通過經濟補償給原經營者，換取經營權集中到綜合實力相對較強的企業。

浙江省客運經營權有期限使用制度的出發點是優化道路運輸結構，但是，在執行中，經營權作為一種稀缺資源，一旦擁有不甘舍棄，管理部門出于維護社會穩定之考慮，無法完全行使配置經營權的主導權。

各省市的情況同浙江基本相同。2001年之后，各省市紛紛出臺了道路運輸地方性法規或規章，基本都涉及到道路客運權有期限使用的規定，但也都遇到了經營權到期收回難的問題。《中華人民共和國道路運輸條例》出臺后，這種狀況并未改觀，如江西省從2005年下半年起，就大力清理掛靠，這當中就涉及著經營權收回和重新配置問題，其過程充滿著矛盾和沖突。

2．客運許可程序難按規則辦

收回經營權異常困難，給予經營權也不容易。由于經營權是相對稀缺的，需求者趨之若鶩，再加上我國社會現實中的關系文化，即便管理部門制訂一套旨在降低行政審批中風險的程序（包括各地出臺的客運經營權招投標制度），或各地各級運管機構設置的內部程序，但這種規則往往會被無奈地打破，最終，客運班線審批過程，也是資源爭奪過程，而管理部門往往變成扮演“調停人”的角色，日常工作陷入無盡的煩擾，為了平衡各方利益，通過經營權的給予與收回來實現結構優化的初衷，往往無法完全實現。

3．冷門班線只求擁有不求經營

照理，客運企業取得班線經營權后，應當憑此組織經營以獲得收益。但是，在企業看來，他們獲得的是一種資源，至于如何利用，則視經營風險而定。

多年以來，一個十分普遍的現象是，企業對取得的經營權挑肥揀瘦，對于有明確客源的班線，企業自營；對于收益無把握的班線則讓私人承包。一旦經過承包經營者的培育，經營狀況轉好后，企業便又千方百計，以公車公營的名義，借助管理部門之手，收歸自營。

總之，對于近年開展的清理掛靠工作，好班線企業非常熱情、差的班線消極抵制，即便收回自營，待管理部門稍不留意，便又變相地外包。如此，一旦企業取得經營權資源，便意味著幾乎無風險地獲利。

4．經營承包權私下轉讓無法制止

判斷一種東西是否是資源的簡便方法，就看這種東西是否被某一社會圈子認可并愿意用貨幣交換。一張郵票在普通人眼里，不過是面值幾角幾元的郵票而已，但在集郵愛好者眼中可能價值連城。

同樣地，班線經營權在行外人看來，不過只是一紙經營資格的證明，但在行內人士來看，可能意味著幾萬甚至幾百萬元的巨大財富。

經過幾年的清理掛靠之后，原有的掛靠經營概念已逐步消失，即真正的經營權私下轉讓現象基本不存在，但經營的承包權轉讓仍在繼續，轉讓過程中，經營權的價值觀念一步步地被強化，今后，經營權收回并重新配置的最大阻力，不是名義上的經營主體——企業，而是來自于最終經營權的使用者。

經營權資源性下的制度猜想

既然道路客運行業的許多問題是由經營權的資源性引發，那么，破解困惑也只有從此入手。筆者認為有兩種方法，或者承認經營權資源性的事實，或者從經營權資源性的根源入手，使經營權的資源性弱化。

1．承認經營權是一種資源

在承認經營權有價值的前提下，所謂經營權的價值，就是在一個經營期限內，一個中等經營管理水平的企業所經營的一輛營運車輛所能夠取得的純收益。這個定義還有助于調動企業提高經營管理水平的積極性。

（1）當前的經營權收回——給予適當的經濟補償

由于經營權有價現象已客觀存在二十多年，且經營權隨著經營者之間的易手，其價值也在不斷轉移，但始終沒有喪失，更多的得到了逐步升值。

從各地的實踐來看，無償收回似乎已行不通。即便在國務院辦公廳轉發了交通部等五部委《關于清理整頓道路客貨運輸秩序意見》（見國辦發〔2000〕74號），要求“停止道路客貨運輸班線經營權有償出讓”之后，各地管理部門在清理掛靠經營、推行集約化經營之中，或者重新配置經營權之時，仍不得不面對補償問題，最終采取適當補償的措施，這種做法實質等同于承認經營權有價。

問題是，經營者私自轉讓價格并不反映真實價值，而且是在國家政策法規不承認的情況下發生的，通常情況下，往往是打折收回。實踐中，在收回前一兩年內，普遍的交易價格為折價一般左右較為合理。

（2）將來的經營權收回——到期經營權價值歸零處理

到期后的經營權全部折舊、價值為零，不必給予任何補償。這種處理辦法的前提仍是在下文所提制度能夠真正實行的前提下才可行。

（3）經營權按期限有償出讓

在經營期限內，可以嘗試對一條班線所能容納的經營權數量（以一輛車為單位）、每個經營權的價值通過評估后，再按評估價有償出讓。但是，經營權價值又當如何評估？

對于到期重新配置的班線，估值相對較容易。對于補償性收回班線，補償額度就是參考依據；對于非補償性班線，根據一個經營期限內每車平均實載率也可以作出評估。而對于新增班線，可以與鄰近類似班線作比較。至于出讓價格，把經營權價值減去之前年平均收益率與經營期限的乘積的差額便是。客運行業是高危行業，適當的高回報率是情理之中，比如說，20%至30%的年收益率比較恰當。

（4）經營權有償使用期間的管理

在有償出讓制度下，管理部門有兩大任務，一是打擊經營班線或經營區域的非法入侵者，保護經營權取得者的合法權益，這是經營者在付出代價取得經營權后必然提出的要求。二是如何使經營權不被私下轉讓，更確切地說，是防止經營承包權的私下轉讓。

對于一些效益不確定的班線，如目前大部分的長途班線，一方面一些個人仍會對承包經營產生興趣，另一方面，客運企業為把風險降到最低，仍然會對班線實行承包經營，在轉嫁前期投入的同時，再獲得一筆承包費。

對于仍將普遍存在的經營權承包行為，管理部門是無法制止的。因為，管理部門審批班線出發點仍是解決公共交通服務問題，管理部門仍需要由企業作為中間層，承擔部分經營行為的管理角色，也就是說，經營權承包在目前仍將合理存在。

但是，對于經營承包權的私下轉讓，則必須阻止。由于信息的不對稱，一些局外人，會十分盲目地以超出經營權價值的高價從他人手中接手經營承包權，最終，待經營權到期、使用價值殆盡而應無償收回時，最后接手的承包經營者，因為高成本付出沒法收回，會采取非法律手段抵制。

由于此類現象往往不是個案，無償收回的規定和約定將無法執行，在目前“對經營權有償批給、到期無償收回”的基本制度框架下，管理部門仍然要對經營權收回實行經濟補償，無奈地吞咽私下轉讓后的管理苦果。

因此，即便實行有償使用制度，也應當建立一種防止經營（承包）權私下轉讓的機制。

2．否認或弱化經營權的資源性

按照目前既定的政策思路，為了減輕經營者負擔，即便行業承認經營權是一種資源，管理部門也不承認經營權有價值，禁止有償轉讓，實行無償出讓、無償收回。

在這個前提下，管理部門又可以采取兩種策略：一種策略是保持目前狀態，不承認，又不得不面對業界已經視經營權為資源的現實，為避免矛盾，繼續控制審批，繼續處于各種問題困擾之中并繼續困惑。

另一種策略就是采取措施，主動沖抵經營權的資源性，對客運經營實行非管制制度，即不考慮客運班線對經營權的容量，只要有申請，便通過一定的方式許可，使經營權變得不值錢。

在經營權有期限、無償使用及管制制度下，想快速理清頭緒、排除困擾似乎已經不可能，因為問題就是制度本身造成；反過來說，想理清頭緒、排除困擾，在有期限、無償使用的前提下，能夠做的就是實行非管制制度。

在客運經營權的無償使用、非管制制度下，經營權審批方式可以包括直接審批（3家以下申請）、服務質量招投標（3家以上），這種制度在審批環節相對于有償使用要簡單得多。

這樣做會帶來什么樣的后果？

從積極影響方面看，管理部門充分掌握了客運許可的主導權，當需要對某客運班線投放經營權時，不必受經營者的訴求所左右，不必忙于調停各種矛盾，不必去應付各種關系。

從消極影響看，政策執行之初，一些早已被同行覬覦的班線將運力爆增，一時間，班線經營權變得一文不值，投資者將血本無歸，管理部門將面臨直接的社會壓力。

與此同時，由于運力過剩，競爭加劇，公路上營運客車的飚車、倒客、拉客等現象將加劇。如果管理部門能夠承受，陣痛過后，客運市場將形成一個真正開放的市場。至于無序競爭，一方面通過加強監管，包括人力手段、法規手段、科技手段，混亂狀態可能趨于平緩；另一方面，市場通過優勝劣汰，一些弱小經營者可能會被淘汰出局。但是，如果監管不到位，這個市場最終可能是一個事故頻出、秩序混亂、“劣幣驅逐良幣”的市場。

在無償的、非管制制度下，可以肯定，初期的陣痛是必然存在的，如果要達到正面效果，又要在過程中緩和沖擊，宣傳在前、執行在后，甚至提前五年出臺政策，使經營權價值在政策宣傳中逐步貶值，再加上運力投放對其的沖淡，也許幾年后，經營權會真正變得一文不值，申請經營權，如同開一家小店一樣，僅僅是手續問題。那時，客運市場才是真正開放、競爭的市場。

如果要下定決心這樣做，那么，就讓我們像舉辦奧運會一樣，從現在開始，倒計時！

視窗：目前，真正的經營權私下轉讓現象逐漸減少，但經營的承包權轉讓仍在繼續，轉讓過程中，經營權的價值觀念一步步地被強化。經營權收回并重新配置的最大阻力，不是名義上的經營主體——企業，而是來自于最終經營權的使用者。

視窗：很多時候，無償收回的規定和約定無法執行，在目前“對經營權有償批給、到期無償收回”的基本制度框架下，管理部門仍然要對經營權收回實行經濟補償，無奈地吞咽私下轉讓后的管理苦果。