中央集中培訓縣委書記

鐘岷源

縣委書記往往也是最直接接觸群眾，直面現實矛盾的關鍵人物。而今年來一些地方發生的群體性暴力事件，其重要原因正是由于部分基層干部平常工作中積累諸多問題，事件發生時又缺乏有效處理，最終導致矛盾激化、事態失控。

11月10日，來自全國各地的500名縣委書記走進中央黨校，接受了為期7天的集中培訓，他們重點學習了“如何正確處理各種利益矛盾，妥善處置突發事件”等內容。在此同時，中央作出決定，接下來將在中央黨校、國家行政學院和中國浦東干部學院、井岡山干部學院、延安干部學院陸續舉辦6期為期7天的培訓班，對全國剩余的1500多名縣委書記進行集中培訓。

先前以培訓省部級、正廳級高官為主的中央黨校，如此大規模地輪訓來自基層的縣委書記，體現出中央對縣委書記這個層面前所未有的重視，同時也看出縣委書記在當前社會發展和政治體系中重要性的提升。

自古就有“郡縣治，則天下治”之說。在中國的行政體制中，縣級從來都是最為重要的行政單位之一。曾有學者這樣描述縣級政權的作用：“除了外交、軍事、國防這些內容沒有，他們擁有的權力幾乎跟中央沒有區別。”老百姓比較多地用“縣太爺”這個帶有傳統色彩的稱呼表達他們對縣官的理解。

縣級政權的完備性決定了縣委書記地位和作用的敏感性，它是一把雙刃劍。好的縣委書記造福一方，不良縣委書記“一把手”成了“一霸手”，為害一方。

11月13日，中共中央政治局委員、中組部部長李源潮在中央黨校為第一期縣委書記培訓班作專題報告，把縣委書記定為“三種人”，即：縣委書記是黨在當地執政團隊的帶頭人；縣委書記是黨在當地各級組織的領導人；縣委書記是在當地人民中黨的形象的具體代表人。縣委書記的形象，從某種意義上說，就是執政黨的形象在基層的直接化身。

而一些縣委書記則這樣描述自己：“整天處于高度緊張狀態，像驚弓之鳥，生怕安全生產、突發事件、群體上訪等重大事件事故發生，被追究責任。”我們究竟該如何審視縣委書記這個群體?

“一竿直插基層”

事實上，國家級培訓機構對縣級官員的大范圍輪訓并非第一次，2007年1月，中央就完成了對全國5000多名縣官的培訓計劃。值得一提的是，就在這次中央黨校啟動對縣委書記集中培訓的前半個月，新的《中國共產黨黨校工作條例》正式頒布，舊條例宣告廢止，最引人關注的是，新《條例》特意將縣委書記的輪訓任務上移至中央黨校。

有觀察家表示，中央黨校直接培訓縣委書記，將有助于中央層面的重大決議“一竿直插基層”，而學員在黨校的考核情況也將作為干部任職、晉升的重要依據之一。中央黨校的相關負責人向記者透露，“這種國家培訓機構專門針對縣鄉領導干部的集中培訓，將很快形成制度化和常態化。”

無論是國內外新形勢的變化，還是“省直管縣”的趨勢，以及農村改革面臨的新局面，均對縣(市)委書記的能力提出更高期待。而將縣委書記這一群體納入硬件、師資等資源相對豐富的中央黨校輪訓，亦會相對提高培訓的效果。

“從中央黨校本身來講，此舉擴大了其培訓功能，它原來是一個任職培訓，現在加上了一塊，就是能力培訓，所以縣委書記來接受培訓，基本上不是一個任職培訓，也就是說他們培訓以后并非意味著馬上要升官，而意味著他們在能力上有所提升。”中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍告訴記者。

另一個比較大的變化是，原來的《暫行條例》規定干部提拔必須要有黨校培訓經歷：“黨校主體班次的學歷，是任用干部的一個必備條件”，“中青年黨員干部在被提升或提名選舉到上一級領導崗位前，應具有相應黨校的培訓班畢業學歷”，這個規定在新《條例》中被取消。該變化反映的現實是，黨校已不再具有唯一性地位，行政學院、普通高校等機構的培訓經歷亦被承認，干部培訓的方式和途徑正向多元化發展。

隨著改革的日益深化，新《條例》更具有現實針對性，要求黨校突出對新形勢和新問題的關注，在基本任務、教育目標及課程設置上，“把握時代特征”，注重培養學員的“世界眼光”和“應對復雜局面”的能力。

突發性事件的前沿

值得注意的是，在這次第一期的縣委書記培訓課程中，有一門聽起來頗為新鮮的科目，叫“維持社會穩定及突發事件處理”，主要是面授這些基層干部如何維護干群關系，以及增強處理突發事件的能力。

在開班儀式上，中央黨校校長習近平特別要求縣委書記們，思想上尊重群眾，感情上貼近群眾，行動上要深入群眾，工作上依靠群眾，幫助群眾解決生產生活中的實際困難，切實提高新形勢下做好群眾工作的能力。顯然中央已經把提高基層干部的工作素質和危機處理能力放到了相當重要的位置，而在整個黨政體系中，縣委書記往往也是最直接接觸群眾，直面現實矛盾的關鍵人物。

而今年來一些地方發生的群體性暴力事件，其重要原因正是由于部分基層干部平常工作中積累諸多問題，事件發生時又缺乏有效處理，最終導致矛盾激化、事態失控。譬如今年6月28日發生于貴州的著名的“甕安事件”就是一個典型的例子。在事件發生后數小時內，甕安縣委縣政府主要負責人均未到現場和群眾對話，這成為引起群眾強烈不滿的重要原因，而當政府大樓被點燃后，相關領導仍然沒有站出來，采取果斷措施，而是在辦公室里開會研究，層層請示等待，領導干部嚴重缺乏突發危機意識和處理能力，直接造成了事件的惡化。

類似的情況還發生在今年7月云南孟連，由于當地膠農和企業之間的利益糾紛長期得不到解決，引發膠農群體性襲警事件，造成41名民警和19名群眾受傷。當地政府在日常工作中長期漠視群眾的利益訴求，也沒有及時發現其中潛藏的隱患，最終付出了慘痛的代價；10月份的四川廣元柑橘事件中，原本只是一場普通的病蟲害，在短信流傳后，當地政府卻并沒有及時公布蟲害真相，反而稱蟲害完全是謠傳，導致謠言四起，政府遭遇信任危機。由于當地政府不當的處理方式，一條小小的短信最終引發了全國性的柑橘之災。

所有這些都反映出基層干部在工作中的群眾意識淡漠，處理突發事件能力欠缺，而在社會高度多元化和日益發展的今天，基層主要官員能否具備這些素質，能否運用智慧而有效地處理各種矛盾，已經成為基層工作成敗的關鍵。今后這樣的考驗只會越來越多。

問題的另一面是，現今的媒體環境發生了變化，在中央強調對重大突發事件不得瞞報，做到信息公開之后，主流媒體更加關注熱點事件。面對大環境的變化，縣委書記能不能適應，會不會采用正確合理的方式，使問題不至擴大并得到有效控制，最終順利化解，這些都是考驗。縣委書記都置身基層的“前沿”而沒有任何緩沖地帶，他們面對的挑戰可想而知。正如中組部部長李源潮所言，“縣委書記要真正用心，真正用腦，真正用

力，才能把中央的決策部署落到實處。”

未來發展的核心

中央強化對縣委書記的培訓，還基于未來發展層面的考量。

對此，毛壽龍這樣解讀，“從我們整個國家的時代背景來看，過去我們更多的是發展大城市，但是現在不可能再去依靠這些大城市進一步擴張，比如像上海、北京、重慶這些大城市如果再擴大一倍的話，像北京已經1700萬人口，到3000多萬就沒法活了。”

中國有著沿襲數千年農業大國的歷史背景，在實現城市化的進程中，是否城市數量增長越快越好?城市規模越大越好?“好大”、“貪大”、“夸大”已經成為中國城市發展決策意識的“通病”。地方城市報的頭條常常是“城市范圍擴張”一類的新聞。大城市已經讓中國的城市化發展背上了沉重的包袱。

而同時，由于城鄉二元結構沒有從根本上破除，城鄉之間的生產要素自由流動還面臨著許多障礙。現有的大中城市在其發展的過程中，亦有以下制約的因素：隨著國有企業改革力度的加大，城市的失業問題正變得日益突出；大量的人口涌入，勢必會加劇就業壓力，并可能產生嚴重的社會矛盾；我國現有的城市在城市管理體制和管理方式、基礎設施的建設、社會保障和公用事業的供給等方面還存在著許多的缺陷，在這種條件下擴張現有的城市，將造成城市生存環境的惡化。一些發展中國家大城市的盲目擴張，形成了貧民窟和“棚戶區”，導致黑社會犯罪等嚴重的社會問題。

“所以說，中國的未來，真正的發展還是需要依靠縣一級的城市。它們逐步發展以后，使得整個地區的經濟在全國數一數二，像浙江就是非常典型的例子。”毛壽龍說。

另外，從行政管理體制改革來觀察，中央、省、地、縣，一直到鄉鎮及行政村，級別太多，改革中哪一級能夠虛化?多數學者普遍認為，地級市的政府慢慢會虛化。而這一級的虛化實際上等于縣級政府的地位慢慢提高。由此看來，中央對縣委書記加倍關注，釋放的信號，意味著體制將漸趨扁平化。

腐敗重災區

然而，縣委書記這一群體近年來屢屢出現問題。

在安徽，僅以阜陽為中心的皖北地區，就先后有18名現任和原任縣委書記因腐敗被查處，原因多是買官賣官。其中陳兆豐案成為安徽省歷年來受賄數額最大的一起縣委書記職務犯罪要案。涉嫌向陳兆豐買官并如愿以償的干部達110人，涉案金額150余萬。此外，河南西華縣原縣委書記欒蔚東涉嫌經濟違法違紀問題被查處；河北平山縣原縣委書記劉秀田利用職務之便貪污受賄已追究其刑事責任；四川瀘定縣原縣委書記黃文犯受賄罪被判刑14年；江西省廣豐縣原縣委書記鄭元盛因利用職權大搞“錢官交易”被查處，等等。一些縣委書記的腐敗行為幾乎到了為所欲為的程度。

縣委書記何以成為腐敗的“高危人群”?

有專家認為，按現行體制，縣(區)委書記的“集權程度”過高，不僅干部的提拔任用，就連重大工程的決策，都是縣委書記“一錘定音”。由于書記一言九鼎，干部提拔中的組織考察、常委會、書記碰頭會等程序看似“關卡重重”，其實最終體現的多是書記的“個人意志”。高度集權的體制為縣委書記提供了腐敗的空間。

譬如山西省翼城縣原縣委書記武保安在翼城主政8個月，大肆賣官索賄，29次受賄88.8萬元人民幣，案發后被檢察機關扣押凍結的財產共計人民幣781萬余元、美元89591元。在接受審訊的過程中，武保安及其妻子王臨風多次感慨萬千地說，“當書記與當縣長就是不一樣。”這個“不一樣”，就是縣委書記擁有了官帽的“總批發”權，擁有縣長不能企及的“拍板”權。毫無疑問，腐敗由此生成。

監督機制的缺失，在縣委書記的前“腐”后繼中得到了集中反映。“上級監督太遠、同級監督太弱、下級監督太難”——這是對縣委書記監督的現實難題。

高度集權的后果就是縣委書記成了縣上的土皇帝，在其所轄范圍內，找不到可以制約他的力量。在這樣的體制之下，一把手的墮落會直接導致整個政治生態系統的惡化。于是，干部們會把這個縣看作是縣委書記個人的天下，好一點的會抱著事不關己、高高掛起的態度；壞一點的就主動參與買官賣官的潛規則。

在目前的領導體制下，黨內民主、黨內監督成效有限；黨外監督要么無從介入，要么不敢實施。曾有走上犯罪道路的縣委書記哀嘆道：“生(提拔)有人(組織部)管；死(處分)有人(紀委)管；中間(如何保證權力謹慎安全運作)無人管。”這樣的話著實耐人尋味。

由此看來，我們既要發揮縣委書記的核心作用，還要科學規范和有效監督縣委書記的權力。

從2002年開始，中組部在吉林、浙江、湖北、四川4個省，開展了“科學規范和有效監督縣(市)委書記用人行為”調研試點工作，研究縣、市委書記在用人上的權力范圍、規則和程序、應負的責任等，通過健全制度、強化監督，使之既有利于工作，又受到有效約束。目前，這項試點已擴大到17個省區。

與此同時，各地規范“一把手”用人行為的新措施不斷出臺。浙江省瑞安市實行了全委會成員民主推薦提名干部制度；吉林省樺甸市提出了“隱形權力顯形化、顯形權力規范化”的新思路；湖北省谷城縣實行了干部選拔任用工作全程記實制度。安徽在5個縣和1個市區試點，缺位公推，提名、醞釀、考察全程實行差額，公開選拔，常委會票決等新的選人用人辦法。

鞏固執政黨的執政地位，提高執政黨的執政水平，必須從科學“分權”和強化監督人手整肅縣政，提高這個群體的整體素質，選配好、使用好、監督好、管理好縣委書記。