憲政視野下的人民監(jiān)督員制度

　　內(nèi)容摘要：國(guó)家專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)同樣需要被監(jiān)督，人民監(jiān)督員制度雖然是實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的有效制度，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，只有依托于憲政的背景及要求，該制度才能找到理論的立足點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)的歸宿。本文從憲政的視角對(duì)人民監(jiān)督員制度的社會(huì)價(jià)值作出全面闡釋?zhuān)允蛊涓玫貙?shí)現(xiàn)對(duì)檢察權(quán)的制約和對(duì)公民權(quán)利的保障，并成為憲政建設(shè)的突破點(diǎn)。
　　關(guān)鍵詞：憲政 監(jiān)督 司法民主 權(quán)力制約 權(quán)利保障
　　
　　在傳統(tǒng)的國(guó)家權(quán)力理論和架構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)一直以國(guó)家法律監(jiān)督者的身份出現(xiàn)的。然而，隨著法治理念的推進(jìn)以及民主意識(shí)的發(fā)展，人們開(kāi)始逐漸意識(shí)到：檢察機(jī)關(guān)不僅在扮演監(jiān)督者的角色，與此同時(shí)，它也是一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)。其執(zhí)法活動(dòng)的正確、適當(dāng)與否也會(huì)給社會(huì)和民眾造成侵害乃至深遠(yuǎn)的影響。于是，我們不得不將監(jiān)督與審視的目光由“被監(jiān)督者”轉(zhuǎn)向檢察機(jī)關(guān)自身，探尋制約其權(quán)力運(yùn)用、監(jiān)督其執(zhí)法行為的制度和措施，人民監(jiān)督員制度正是由此而產(chǎn)生的。
　　
　　一
　　
　　人民監(jiān)督員制度，是指檢察機(jī)關(guān)根據(jù)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的推薦，聘用具有良好的政治素質(zhì)和較高的政策法律水平的社會(huì)人員，依照既定程序?qū)z察機(jī)關(guān)的法律活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的一項(xiàng)制度。該制度試行以來(lái)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“加強(qiáng)對(duì)人民檢察院直接受理偵查案件的監(jiān)督，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，確保依法公正履行檢察職責(zé)，維護(hù)社會(huì)公平和正義”的目標(biāo)。然而，人民監(jiān)督員制度畢竟是一個(gè)新的理論課題和實(shí)踐摸索，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式可循，隨著這項(xiàng)制度推進(jìn)，一些問(wèn)題也逐漸顯露出來(lái)。
　　問(wèn)題一：人民監(jiān)督員的監(jiān)督行為缺乏依據(jù)。《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》第1條規(guī)定：人民監(jiān)督員制度是“根據(jù)憲法、人民檢察院組織法等有關(guān)法律，結(jié)合檢察工作實(shí)際”制定的。而《憲法》沒(méi)有直接關(guān)于人民監(jiān)督員制度的規(guī)定，只有《憲法》第41條對(duì)公民的監(jiān)督權(quán)作了總括性的規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。”因此，根據(jù)該條我國(guó)公民享有對(duì)各級(jí)檢察院進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。但《憲法》沒(méi)有具體規(guī)定公民如何進(jìn)行監(jiān)督，更沒(méi)有說(shuō)明如何對(duì)各級(jí)檢察院進(jìn)行監(jiān)督。人民監(jiān)督員根據(jù)《憲法》第41條享有對(duì)人民檢察院直接受理案件的監(jiān)督權(quán)，缺乏直接依據(jù)。同樣，《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》也都沒(méi)有關(guān)于人民監(jiān)督員制度的規(guī)定。
　　問(wèn)題二：人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍存在不同認(rèn)識(shí)。根據(jù)高檢院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定，人民監(jiān)督員對(duì)“三類(lèi)案件”以及“五種情形”可以進(jìn)行監(jiān)督?！叭?lèi)案件”是指人民監(jiān)督員對(duì)人民檢察院直接受理偵查案件的下列工作實(shí)施監(jiān)督：1.被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；2.擬撤銷(xiāo)案件的；3.擬不起訴的?！拔宸N情形”主要是指：1.應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；2.超期羈押的；3.違法搜查、扣押、凍結(jié)的；4.應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的；5.檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的。但有觀點(diǎn)認(rèn)為，將監(jiān)督范圍僅限于檢察機(jī)關(guān)自偵案件的憲法依據(jù)是不足的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看容易引發(fā)憲法爭(zhēng)議。雖然目前在試點(diǎn)階段對(duì)監(jiān)督范圍作出限定是必要的，但應(yīng)逐步放開(kāi)，將檢察權(quán)行使的更多方面置于人民監(jiān)督員監(jiān)督之下。
　　問(wèn)題三：人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力定性尚不明確。《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》的規(guī)定：檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)對(duì)人民監(jiān)督員的表決意見(jiàn)和有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門(mén)的意見(jiàn)進(jìn)行審查，必要時(shí)可以聽(tīng)取人民監(jiān)督員和有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門(mén)的意見(jiàn)。檢察長(zhǎng)審查后同意人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的，有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行；不同意人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定。根據(jù)案件需要，人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀列席檢察委員會(huì)會(huì)議。檢察委員會(huì)的決定與人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員作出說(shuō)明。參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對(duì)檢察委員會(huì)的決定有異議的，可以要求上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)核。上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)復(fù)核并及時(shí)反饋結(jié)果。有觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然人民監(jiān)督員的目的在于強(qiáng)化外界對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，從當(dāng)前的規(guī)定來(lái)看，人民監(jiān)督員對(duì)檢察執(zhí)法過(guò)程都不具有真正的實(shí)體或程序上決定權(quán)，其意見(jiàn)不具有法律效力，不能有效地起到監(jiān)督目的。
　　我們認(rèn)為，上述問(wèn)題很難從目前該制度本身找到答案，而應(yīng)當(dāng)將其放到一定的語(yǔ)境和背景下進(jìn)行分析和解讀。這個(gè)語(yǔ)境就是人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生的原因和條件：一是為什么“人民”，即為什么要求人民群眾通過(guò)人民監(jiān)督員制度介入檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)；二是為什么“監(jiān)督”，即為什么要對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行監(jiān)察和督促。這兩個(gè)基本問(wèn)題構(gòu)成了人民監(jiān)督員制度的根基，而這一根基又扎根于中國(guó)當(dāng)前政治、社會(huì)、文化等土壤之中，這些問(wèn)題會(huì)啟動(dòng)我們對(duì)現(xiàn)實(shí)更深層次的思考。我們注意到，當(dāng)前中國(guó)正處在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，這里的轉(zhuǎn)型不僅僅指經(jīng)濟(jì)制度