應(yīng)將瀆職侵權(quán)犯罪主體擴(kuò)大至“國家工作人員”的范圍

　　一、當(dāng)前查辦瀆職罪案件遇到的主要問題
　　
　　（一）《刑法》關(guān)于瀆職犯罪的主體限定，使非國家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施的類似行為無法被追究
　　現(xiàn)行《刑法》關(guān)于瀆職犯罪規(guī)定的具體化，較多地照顧到了瀆職罪的細(xì)化，應(yīng)該說是有實(shí)際意義的。但是，由于縮小了瀆職罪的主體范圍，將瀆職犯罪的主體嚴(yán)格限定為國家機(jī)關(guān)工作人員，已經(jīng)脫離了我國社會(huì)現(xiàn)實(shí)和查處瀆職犯罪的司法實(shí)踐，使許多以往可以依法追究刑事責(zé)任的國家工作人員瀆職犯罪行為被排除在外，也使得目前瀆職罪查處的不是多了，而是大大減少了。
　　當(dāng)然，以往可依法追究刑事責(zé)任的國家工作人員瀆職性質(zhì)犯罪，在《刑法》在第2章危害公共安全罪、第3章破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、第7章妨害社會(huì)管理秩序罪等章節(jié)中作了一些具體規(guī)定。例如，第135條重大勞動(dòng)安全事故罪、第137條工程重大安全事故罪等。但這些具體規(guī)定的數(shù)量是極其有限的，且排除了其他非國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為。而后者包括：在安全管理方面，濫用職權(quán)，擅自改變規(guī)章制度或者原定方案，造成重大事故；無行政處罰權(quán)的國有企事業(yè)單位，濫用職權(quán)，隨意施行處罰，嚴(yán)重?fù)p害群眾利益；對(duì)屢次違章作業(yè)或違章指揮作業(yè)，熟視無睹，不加制止，造成嚴(yán)重傷亡；在基本建設(shè)和國有資產(chǎn)投資方面，不進(jìn)行科學(xué)論證，違反規(guī)定投資建設(shè)，造成重大損失；擅自將工程項(xiàng)目的勘查設(shè)計(jì)、施工任務(wù)委托給不具備相應(yīng)等級(jí)的單位或者個(gè)人，造成重大事故；沒有設(shè)計(jì)基礎(chǔ)資料，擅自批準(zhǔn)或者決定設(shè)計(jì)、施工，或者違反設(shè)計(jì)規(guī)范作業(yè)的嚴(yán)重錯(cuò)誤設(shè)計(jì)不進(jìn)行審核，擅自批準(zhǔn)，造成重大工程質(zhì)量低劣或傷亡事故；在財(cái)物管理方面，不監(jiān)督、不檢查、不執(zhí)行會(huì)計(jì)法律法規(guī)，致使犯罪分子大量貪污、挪用或者盜竊公款；不執(zhí)行財(cái)會(huì)制度規(guī)定，不認(rèn)真審核憑證，致使巨額票據(jù)資金被詐騙；在倉儲(chǔ)管理方面，不嚴(yán)格執(zhí)行在庫保管、維護(hù)制度，致使倉儲(chǔ)物資霉?fàn)€變質(zhì)，造成重大損失；在購銷業(yè)務(wù)活動(dòng)方面，不問需求和可能，不顧物資的質(zhì)量低劣，盲目大量購進(jìn)，又不采取有效措施處理，造成重大損失；不了解對(duì)方資信情況，擅自將本單位資金出借，或者擅自為他人提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保，造成重大經(jīng)濟(jì)損失；在郵政工作方面，玩忽職守，收寄禁寄物品，致使發(fā)生火災(zāi)、爆炸、中毒等危及郵件或者人身安全的重大事故等。
　　（二）目前瀆職罪法律規(guī)范體系在實(shí)踐中難以操作，不利于打擊犯罪
　　例如，《刑法》第409條規(guī)定的傳染病防治失職罪，主體是從事傳染病防治的政府衛(wèi)生行政部門的工作人員。但實(shí)踐中，由于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任導(dǎo)致傳染病傳播或者流行的直接責(zé)任者主要是衛(wèi)生防疫站、所等事業(yè)單位中從事傳染病防治工作的人員。由于這些人員不屬于從事傳染病防治的政府衛(wèi)生行政部門的工作人員，因而難以被追究傳染病防治失職罪。
　　
　　二、應(yīng)當(dāng)將瀆職侵權(quán)犯罪主體回歸為“國家工作人員”
　　
　　（一）立法解釋和司法解釋呈現(xiàn)出瀆職罪主體向“國家工作人員”回歸的趨勢(shì)
　　首先，全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于刑法第九章讀職罪主體適用問題的解釋》（2002年12月28日）中規(guī)定：“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制，但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。”根據(jù)這一立法解釋，不難看出，實(shí)際上，在認(rèn)定瀆職犯罪主體時(shí)，關(guān)鍵是看犯罪行為人所在單位、組織是否在履行國家行政管理職權(quán)，而不是單純要求行為人所在單位必須是國家機(jī)關(guān)。因此，單位性質(zhì)不是決定因素，而行為人是否實(shí)施的是公務(wù)行為才是關(guān)鍵之所在。
　　其次，《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)工作人員”是指在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，包括在各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，視為國家機(jī)關(guān)工作人員。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民政協(xié)機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，視為國家機(jī)關(guān)工作人員。［1］
　　再次，最高人民檢察院頒布實(shí)施的《對(duì)〈關(guān)于中國證監(jiān)會(huì)主體認(rèn)定的請(qǐng)示〉的答復(fù)函》、《對(duì)〈關(guān)于中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主體認(rèn)定的請(qǐng)示〉的答復(fù)》、《關(guān)于鎮(zhèn)財(cái)政所所長(zhǎng)是否適用國家機(jī)關(guān)工作人員的批復(fù)》、《關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位的公安機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)改革過程中其工作人員能否構(gòu)成瀆職侵權(quán)犯罪主體問題的批復(fù)》、《關(guān)于合同制民警能否成為玩忽職守罪主體的批復(fù)》、《關(guān)于屬工人編制的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))工商所所長(zhǎng)能否依照刑法第397條的規(guī)定追究刑事責(zé)任問題的批復(fù)》，以及最高人民法院頒布施行的《關(guān)于未被公安機(jī)關(guān)正式錄用的人員、獄醫(yī)能否構(gòu)成失職致使在押人員脫逃罪主體的批復(fù)》等司法解釋和文件規(guī)定，都明確將相關(guān)人員納入瀆職罪主體。
　　由上可見，上述人員的特征，都是以公務(wù)性作為認(rèn)定是否為國家機(jī)關(guān)工作人員的終極標(biāo)準(zhǔn)。因此，符合瀆職罪主體的下列特征：一是其活動(dòng)在性質(zhì)上系國家管理活動(dòng)的某一方面；二是其從事國家管理活動(dòng)時(shí)是以國家的名義；三是其從事國家管理活動(dòng)時(shí)須具有從事該活動(dòng)的合法資格。
　　（二）瀆職罪主體向“國家工作人員”回歸具有其合理性
　　瀆職罪本質(zhì)是侵犯公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民的利益，在此意義上，國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為與國家工作人員的瀆職行為社會(huì)危害性并沒有什么本質(zhì)不同。因?yàn)椋瑖夜ぷ魅藛T的瀆職行為所侵犯的也是公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民的利益。既然國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職行為致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的被規(guī)定為犯罪，要給予刑事追究，那么，對(duì)于國家工作人員瀆職行為致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，也應(yīng)被規(guī)定為犯罪并給予刑事追究。這樣，才能給公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益以切實(shí)、全面的保護(hù)。
　　瀆職罪所適用的主體是特殊主體，其實(shí)，不論是國家機(jī)關(guān)工作人員還是國家工作人員，其職務(wù)行為均是執(zhí)行公共事務(wù)，必須給執(zhí)行公共事務(wù)的有關(guān)人員課以更重的責(zé)任，這是國家工作人員和其他主體的根本區(qū)別，瀆職罪主體的特殊性就特殊在這里，而不是國家工作人員內(nèi)部有什么區(qū)別。
　　我們將貪污賄賂罪和瀆職罪來做個(gè)比較，前者侵犯的客體是職務(wù)行為的廉潔性，后者侵犯的客體是職務(wù)行為的勤勉性和正確性。前者的主體是國家工作人員，那后者的主體為什么只能是國家機(jī)關(guān)工作人員呢？
　　再者，如果要將一種有社會(huì)危害性的行為犯罪化，那這種行為至少必須具有兩個(gè)方面的特征：一方面，這種行為的社會(huì)危害性嚴(yán)重。無疑，國家機(jī)關(guān)工作人員以外的其他國家工作人員的瀆職行為的社會(huì)危害性，也是相當(dāng)嚴(yán)重的——從實(shí)踐中的許多案例不難看出。另一方面，這種行為普遍發(fā)生。國家機(jī)關(guān)工作人員以外的其他國家工作人員的瀆職行為在我國發(fā)生是相當(dāng)普遍的。
　　當(dāng)然，筆者在討論將瀆職罪的主體向“國家工作人員”回歸的時(shí)候，并非完全不區(qū)分國家工作人員和國家機(jī)關(guān)工作人員這兩種人的不同身份特征。畢竟，對(duì)兩者的正確區(qū)分實(shí)際上是對(duì)黨政分開和政企分開的立法體現(xiàn)，國家機(jī)關(guān)工作人員相對(duì)國家工作人員要擁有更大的權(quán)力，其瀆職的后果更為嚴(yán)重。因此，瀆職罪的主體應(yīng)為“國家工作人員”，而“國家機(jī)關(guān)工作人員”犯瀆職罪的則應(yīng)當(dāng)給予從重處罰才能夠充分體現(xiàn)我國刑罰罪刑相一致原則基本要求。
　　綜上所述，瀆職侵權(quán)犯罪極大的損害了國家和人民的利益，也是近年來人民群眾反映比較強(qiáng)烈的問題。因此，必須加大對(duì)于瀆職侵權(quán)犯罪的打擊力度。筆者衷心希望通過立法將瀆職侵權(quán)犯罪
　　主體擴(kuò)大為“國家工作人員”。
　　
　　注釋：
　　［1］將黨的機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員視為國家機(jī)關(guān)工作人員的規(guī)定，實(shí)際上已沖破了所謂只有“國家機(jī)關(guān)”工作人員才能夠構(gòu)成瀆職侵權(quán)犯罪的限制。因?yàn)椋瑥膰?yán)格意義上講黨的機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)并非國家機(jī)關(guān)，此種規(guī)定實(shí)際上是對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)定范圍的擴(kuò)大解釋。