關于強化事業(yè)單位預算管理的思考

　　摘要：衛(wèi)生事業(yè)單位預算管理存在著編制預算不科學，執(zhí)行預算不嚴肅，編制和執(zhí)行“兩張皮”和預算管理不到位等問題，時此筆者提出了加強預算管理的法制性、科學性、可行性、嚴肅性和全面性以“回頭看”等措施，使預算管理逐步實現(xiàn)規(guī)范化。
　　關鍵詞事業(yè)單位；預算管理； 思考
　　
　　衛(wèi)生部部(屬)管醫(yī)院及其直屬的科研院所、高等院校均為中央級事業(yè)單位，其經(jīng)費預算是納入衛(wèi)生部部門預算統(tǒng)一管理的。自2000年國家財政逐步推行部門預算、政府采購和國庫集中支付三項改革以來，事業(yè)單位的預算管理不斷完善，初步實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制下的“為預算而預算”向市場經(jīng)濟體制下的“經(jīng)濟來源多渠道，具有中國特色的科學規(guī)范的預算管理模式轉(zhuǎn)變，取得了階段性的成效。但從各基層單位的工作實際來看，還存在著一些不容忽視的問題，急需改進和完善。筆者作為基層單位的財務管理者，結合自己的工作實際和所見所聞，談一點不成熟的體會和想法，愿與各位同行商榷。
　　
　　一、目的事業(yè)單位預算管理中存在的主要問題
　　
　　(一)基本預算編制“拍腦門”，缺乏科學性
　　單位預算包括基本預算和項目預算兩部分，其中基本預算有人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、對個人和家庭補助三塊內(nèi)容組成。有些預算在編制基本預算時往往依據(jù)上年決算書在增加一定額度上報，至于增加多少完全靠拍腦門定奪，不去認真研究來年的任務需求和測算人員、修繕、設備及科研醫(yī)療藥品材料等變化。這種草率、粗糙的編制方法，沒有充分的依據(jù)，很難保證預算編制的科學性。
　　
　　(二)項目預算朝令夕改。缺乏計劃性
　　項目預算是指申請國家財政核撥專項經(jīng)費的預算，項目內(nèi)容主要包括病房樓、醫(yī)技樓、科研樓和辦公樓的大型修繕，水電氣暖等基礎設施的改造，科研、教學大型設備的更新購置，計算機網(wǎng)絡的建設等。一些單位在編制申報項目預算時，沒有科學的規(guī)劃和輕重緩急地排序，隨意性很強，造成朝令夕改。其主要表現(xiàn)有：一是領導班子意見不統(tǒng)一，剛剛上報的項目，又因分歧加重而更改；二是主要領導變動，對前任領導的決策不買賬而更改；三是上報的項目因不具備實施條件而更改，如病房樓騰不下來，沒有落實周轉(zhuǎn)房，設備太大沒有安裝空間或沒有相應的消防和水電保障等；四是因任務和機構的變化而更改；五是因未辦妥地方規(guī)劃、環(huán)保、消防等行政部門的許可和審批而更改。由于項目的朝令夕改。使批復的項目難以執(zhí)行，造成財政資金的巨額沉淀，有的單位竟高達數(shù)億元。既影響了衛(wèi)生部部門預算的完成，又影響了以后年度項目預算的申報，同時也延緩了單位的事業(yè)發(fā)展進程。
　　
　　(三)財務部門“單打獨斗”，缺乏職能部門的協(xié)調(diào)性
　　編制單位經(jīng)費預算是關系單位整體事業(yè)發(fā)展的大事，本應得到領導的支持和各職能部門的參與配臺，但在一些單位領導和職能部門負責人的頭腦中，總認為經(jīng)費預算就是錢，財務部門是管錢的，編制預算理所當然是財務部門的事，與己無關。因此每年編制預算時，財務處長和具體編制人員不得不單打獨斗，日夜奮戰(zhàn)唱獨角戲。這種沒有領導支持和職能部門協(xié)調(diào)配合，單靠財務部門冥思苦想編制出來的經(jīng)費預算，其質(zhì)量和可行性肯定是不高的。
　　
　　(四)預算編制和執(zhí)行“兩張皮”，缺乏嚴肅性
　　年度經(jīng)費預算一經(jīng)上級批準，本應該按預算收支的各科目額度認真堅決地去執(zhí)行，但在有些單位卻是互不搭界的兩回事，預算是預算，執(zhí)行是執(zhí)行，造成預算同決算對照面目皆非，不僅總支出相差懸殊而且支出科目中有的竟相差幾倍或幾十倍。究其原因，一是法制意識淡薄，沒有認識到上級批準的預算是單位當年的經(jīng)濟法規(guī)，必須堅持執(zhí)行。二是當年的收支預算沒有按級按月分配額度落實到各職能部門和業(yè)務科室。三是因預算編制的不科學，不全面，很多支出內(nèi)容未包括進去，造成大量的無預算支出或超預算支出。四是收支進度未得到有效控制，收人進度趕不上支出進度，花過頭錢。五是單位領導之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，只對其分管的部門負責，各管各的。六是各職能部門和業(yè)務科室以工作急需為由無計劃支出。七是缺乏有效的監(jiān)督制約機制。由于上述種種原因造成預算編制和執(zhí)行的“兩張皮”，失去了預算管理的嚴肅性。
　　
　　(五)預算管理機構不到位，缺乏統(tǒng)籌性
　　按衛(wèi)生部要求。每一個法人單位均應成立由法人或主要領導任主任，各職能部門負責人任委員的預算管理委員會，其主要職責是負責單位年度預算編制中的調(diào)研、論證、協(xié)調(diào)、拍板和執(zhí)行中的監(jiān)督、檢查、調(diào)整、分析、考核。但有的單位根本就沒建立預算管理機構，有的雖然建立了但不到位，有名無實，沒有負起統(tǒng)籌單位預算編制和執(zhí)行的責任。造成預算編制草率、粗糙、缺乏科學性，預算執(zhí)行隨意無序，失去嚴肅性。
　　
　　二、強化事業(yè)單位預算管理的措施
　　
　　(一)成立預算管理機構，強化預算管理的法制性
　　衛(wèi)生事業(yè)單位必須按要求建立健全預算管理委員會，由單位法人任主任，各職能處室負責人任委員，切實做到人員到位，組織到位，職責到位，對單位經(jīng)費預算的編制和執(zhí)行實施全過程管理。預算管理委員會要認真學習《中華人民共和國預算法》和國家財經(jīng)法規(guī)，充分認識到單位編制預算和執(zhí)行預算是國家法規(guī)的要求，經(jīng)上級批準的預算是法規(guī)性文件，是年度經(jīng)費收支的依據(jù)和準繩，必須堅決貫徹執(zhí)行。未經(jīng)上級批準不得更改和調(diào)整。委員會主任要對預算管理負責任，委員會各委員要按分工各負其責，密切協(xié)同，保證預算編制的科學性和預算執(zhí)行的嚴肅性。
　　
　　(二)實行零基預算法，提高預算編制的科學性
　　編制單位經(jīng)費預算要摒棄“基數(shù)+增長”的傳統(tǒng)方法，采取零基預算法進行編制。所謂零基預算是指在預算管理委員會的主持下，以零為基數(shù)，由人事、教務、醫(yī)務、科研、設備、行政、基建、后勤、財務等職能部門按照各自的工作領域和職責分工，對來年的各項工作任務進行充實的測算計劃。提供各項工作可能給單位提供的收入和需要安排的支出額度草案，提交預算管理委員會匯總，研究和平衡，擬定出單位的年度草案，而后將方案放到職能部門廣泛征求意見，預算管理委員會再根據(jù)職能部門提出的意見對預算方案進行修訂和完善，形成單位的正式預算呈報主管部門。這樣的預算編制方法和編制程序，能充分發(fā)揮各職能部門的積極性和主動性，共同參與、共同審定，集中大家的智慧，有民主、有集中、依據(jù)充分，內(nèi)容全面，能有效地提高預算編制的科學性。
　　
　　(三)堅決執(zhí)行預算。維護預算的嚴肅性
　　衛(wèi)生事業(yè)單位的預算是由衛(wèi)生部匯總報財政部，并經(jīng)每年3月的全國人大批準后下達的，是有法律效力的文件。為確保預算的執(zhí)行和完成，單位預算管理委員會要將此批復的預算收支額度按季或月份分解到各職能部門和業(yè)務科室。在具體執(zhí)行中各主管領導，各職能部門和業(yè)務科室的負責人必須要顧全大局，各負其責，密切協(xié)同配合，按分配的預算額度狠抓落實，特別要保證收八的及時完整和把握支出的進度，不能收入沒完成，支出超進度。財務部門要對收入進度，按季或月制定報表，報預算管理委員會審核后予以公示。同時嚴格控制無預算支出，沒有突發(fā)事件和上級批準不得更改預算。年度的項目預算要精心組織，周密安排，責任到人，嚴格監(jiān)督工程質(zhì)量和進度。保證按期啟動和完成。要建立健全監(jiān)督機制和責任制追究機制，對不負責任。不嚴格執(zhí)行預算，出現(xiàn)違規(guī)操作，工程事故，無預算支出，造成經(jīng)濟損失的，要追究重要負責人的責任。對堅持原則，認真執(zhí)行預算并做出突出貢獻的部門和個人予以表彰和獎勵。
　　
　　(四)堅持單位“—盤棋”，增強協(xié)調(diào)配合性
　　單位預算的編制和執(zhí)行能否順利實施，除主要領導的支持外，在很大程度上還取決于各職能部門和業(yè)務科室的協(xié)調(diào)與配合，決不是財務部門一家可以獨立完成的。從預算編制講，人員的增減和工資津貼的變化需人事部門提供，病床的使用周轉(zhuǎn)、門急診人次和住院人次的預測及新的診療技術的開展需醫(yī)務部門提供，教學任務和學生的變化需教務部門提供，科研課題任務需科研管理部門提供，設備的更新購置需設備部門提供，水、電、氣、暖和基礎設施的維修改造需行政、基建和后勤部門提供等等。所有這些都是單位預算編制的重要組成部分，沒有職能部門的參與配合，單靠財務部門冥思苦想。是無論如何也編不出來的。特別是編項目預算必須附的工程預算、圖紙、設備規(guī)格、型號、產(chǎn)地、報價和計算機網(wǎng)絡建設等資料更需要職能部門的專業(yè)人士編寫和搜集。另外預算收入和支出額度的執(zhí)行也要靠各職能部門和業(yè)務科室的協(xié)同配合才能完成。因為財務部門只是經(jīng)費管理和核算的職能部門，既不是創(chuàng)收的部門，也不是支出的大戶。因此各職能部門和業(yè)務科室必須樹立單位“一盤棋”的思想，各負其責，各盡其能，積極協(xié)調(diào)配合，方能保證單位預算的順利編制和執(zhí)行。
　　
　　(五)拓展預算范圍，保證預算編制和執(zhí)行的全面性
　　現(xiàn)行的預算編制覆蓋面是不完備的，主要是未將事業(yè)基金和專用基金納進去。事業(yè)基金是按年度收支結余提取職工福利基金后轉(zhuǎn)八的。專用基金中的修購基金在科研院所和大專院校是按事業(yè)收入和經(jīng)營收入的一定比例提取的，在醫(yī)院是按固定資產(chǎn)賬面價值的一定比例提取的。專業(yè)基金中的集體福利基金一部分是按工資總額的一定比例或按規(guī)定的人均標準乘以職工人數(shù)計提的，另一部分是按年度收支結余的一定比例提取的，這三種基金都有嚴格的支出用途，事業(yè)基金只能用于彌補收支虧損和對外投資；修購基金只能用于修繕購置固定資產(chǎn)；職工福利基金只準用于集體福利設施建設。這些資金是單位在歷年預算中列支轉(zhuǎn)入屬于單位自有的可控資金，且累計結余比較客觀，特別是大醫(yī)院都達數(shù)億元。其原因是很多醫(yī)院多年沒有虧損，不需要彌補，事業(yè)基金每年只增不減。修購基金按規(guī)定是修繕購置固定資產(chǎn)，但財政部文件規(guī)定允許單價50萬元以下的設備可直接列人醫(yī)療和藥品支出，導致有的醫(yī)院采取化整為零的方法，盡量將所購設備不列修購基金支出，而病房樓維修改造等項目盡量納入項目預算申報財政專項，少列或不列修購基金支出，使修購基金足額提取，支出減少。集體福利基金因為有嚴格的開支范圍，加之托兒所、幼兒園、食堂、浴室的社會化，提取多，支出少，使三種基金巨額沉淀。為此筆者建議，拓展預算范圍，將以上三種基金納入預算，作為項目預算的一部分，加大自籌匹配力度，減少專項補助的核定，逐步扭轉(zhuǎn)其歷年來游離于預算之外，只提不支或多提少支的局面，使預算管理更全面，更嚴謹，更科學。
　　
　　(六)實行預算編制與執(zhí)行“回頭看”的制度，強化預算管理的規(guī)范性
　　“回頭看”是指在年終經(jīng)費決算審核時，將本年的決算和預算一并審查，按收支科目逐一審核預算數(shù)和決算數(shù)的差額，分析其原因，考核其預算編制的科學性和執(zhí)行預算的嚴肅性，并將審核結果在一定范圍內(nèi)通報，對收支預算完成好的進行表揚，對于預決算差額懸殊的單位進行批評，同時令其寫出書面檢查，認真分析原因，制定出改進的具體措施。將此作為一項制度堅持下去，這樣做獎懲嚴明，經(jīng)過幾年的努力和實踐，就能有效地改善預算編制與執(zhí)行“兩張皮”的狀況，使衛(wèi)生系統(tǒng)和事業(yè)單位的預算管理水平邁上新臺階，達到規(guī)范