關(guān)于深化部門預(yù)算管理制度改革的思考

　　【摘要】 為促進(jìn)部門預(yù)算改革的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，本文分析了我國部門預(yù)算改革中存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的完善建議和對策。
　　【關(guān)鍵詞】 部門預(yù)算；公共財政體系；財政管理
　　
　　在借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)國家成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國正在推行以部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付制度為核心的公共預(yù)算改革，在構(gòu)建新預(yù)算模式的三項核心制度中，部門預(yù)算是關(guān)鍵。這是繼“分稅制”、財政體制、新稅制改革之后的又一重大改革決策。部門預(yù)算就是財政按照規(guī)范的程序和方法，將每個部門的所有收入、支出通過一本預(yù)算詳細(xì)地反映出來，經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算編制管理辦法。部門預(yù)算改革使我國的財政預(yù)算管理向科學(xué)化、法制化、規(guī)范化方向邁進(jìn)了一大步，有利于規(guī)范政府理財行為，轉(zhuǎn)變財政職能，提高政府總體管理水平，實現(xiàn)民主理財、依法理財，加快公共財政體系建設(shè)。但在實踐中這一制度仍然存在許多問題，需要進(jìn)一步深化和完善。
　　
　　一 、現(xiàn)行部門預(yù)算改革暴露的問題和弊端
　　
　　（一）對部門預(yù)算改革的重要性認(rèn)識不足
　　在部門預(yù)算編制過程中，部分預(yù)算單位認(rèn)為操作復(fù)雜，費用指標(biāo)不多，比較麻煩；部門觀念轉(zhuǎn)變滯后，預(yù)算編制質(zhì)量低。一些部門對預(yù)算管理改革的重要性認(rèn)識不足，甚至把改革看成是財政攬權(quán)，工作中存在不理解、不配合、不負(fù)責(zé)等現(xiàn)象。預(yù)算編制不負(fù)責(zé)，隨意性大，加之部門預(yù)算要求提前進(jìn)行編制，收支計劃和專項支出目標(biāo)任務(wù)不具體，預(yù)計不準(zhǔn)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中追加追減的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。還有的過于強(qiáng)調(diào)既得利益或收入、爭多講少，未能從觀念上根本轉(zhuǎn)變認(rèn)識。部分財政干部認(rèn)為，實行部門預(yù)算就是要滿足單位需求，現(xiàn)實財源財力不允許，搞部門預(yù)算只是做做樣子，走走形式。
　　
　　（二）機(jī)構(gòu)改革滯后對部門預(yù)算改革產(chǎn)生消極影響
　　我國現(xiàn)存的行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位設(shè)置或多或少地帶有計劃 經(jīng)濟(jì) 色彩，隨著市場化改革不斷深入，日益顯出與市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。同時， 目前行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位改革尚未全面完成，對部門預(yù)算改革帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。由于機(jī)構(gòu)改革滯后，沒有從根本上解決預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”問題。如何結(jié)合單位經(jīng)費自給狀況，實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌使用，實行直接調(diào)控，尚需進(jìn)一步探索。
　　
　　（三）綜合預(yù)算未能真正實現(xiàn)
　　編制部門預(yù)算以來，雖然預(yù)算內(nèi)外資金的結(jié)合有了一定進(jìn)步，但還不徹底。財政對預(yù)算內(nèi)外資金的有機(jī)結(jié)合缺乏有效手段，管理相對粗放。“收支兩條線”管理沒有完全到位，流于形式。部分單位預(yù)算外資金仍有較大比例未進(jìn)入專戶，有的雖然進(jìn)入專戶管理，但留用比例過高。隨收隨支、以收定支問題普遍存在，未能真正實行“收支兩條線”管理，尚未形成真正意義上的部門綜合預(yù)算。
　　
　　（四）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立
　　一些地方的預(yù)算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式，方法手段十分簡單，雖然易于操作，但往往導(dǎo)致部門間苦樂不均的情況發(fā)生，合理性差。編制低標(biāo)準(zhǔn)或無標(biāo)準(zhǔn)，如業(yè)務(wù)招待類預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)偏低，實際支出普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象。目前，對此類費用主要是按單位單項核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時，加大了資金控制與管理的難度。
　　
　　（五）信息系統(tǒng)有待進(jìn)一步完善
　　目前部門預(yù)算還是處在試點階段，改革是漸進(jìn)式的，編制軟件根據(jù)各地實際而修改，預(yù)算編制的系統(tǒng)軟件尚不成熟、不規(guī)范。如沒有設(shè)立表內(nèi)、表間邏輯關(guān)系，查詢功能、審核功能、統(tǒng)計功能的操作性不強(qiáng)。由于有關(guān)系統(tǒng)及各系統(tǒng)內(nèi)部軟件互不銜接，數(shù)字化程度不夠高，無法與國庫集中支付軟件、統(tǒng)發(fā)工資軟件和非稅收入管理等已使用軟件銜接配套，不能達(dá)到數(shù)據(jù)共享，給現(xiàn)實財政管理工作帶來很多困難。
　　
　　（六）預(yù)算管理行政化，考核改革績效難
　　如預(yù)算資金中項目資金安排，沒有經(jīng)專家審定和招標(biāo)投標(biāo)，由行政領(lǐng)導(dǎo)首先直接拍板，有些專項資金安排憑領(lǐng)導(dǎo)愛好。還有的支出標(biāo)準(zhǔn)（定額）也沒經(jīng)可行性論證，行政行為色彩較濃。
　　目前，雖然對大型項目派遣了專管員，但也只是監(jiān)管財務(wù)運行，由于缺乏專業(yè)技術(shù)，無法把財務(wù)運行與項目實施進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)管。對項目預(yù)算績效監(jiān)管基本上是個空白，導(dǎo)致部門爭著上項目。多立項、多要錢、多揮霍的現(xiàn)象愈演愈烈。
　　
　　（七）改革不協(xié)調(diào)、不配套
　　作為財政支出領(lǐng)域的三項改革，部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付是互相依存、共同發(fā)展的。國庫集中支付改革晚于部門預(yù)算改革，而起步較早的政府采購也存在諸多問題，改革沒有到位。由于國庫集中支付改革滯后，財政資金滯留在部門較多，造成財政資金使用效益低下、資金調(diào)度成本增加、監(jiān)督弱化等。同時，銀行體制改革后，仍有相當(dāng)一部分國庫資金通過商業(yè)銀行進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，受利益驅(qū)動，各商業(yè)銀行對不計息不收費的財政資金不同程度地存在截留和占壓的情況，各預(yù)算單位根據(jù)資金性質(zhì)的不同也在銀行多頭開戶。
　　
　　二、深化部門預(yù)算改革的建議和措施
　　
　　（一）充分認(rèn)識預(yù)算管理改革的重要意義
　　十七大報