人大財政監督之問題與對策

　　財政監督是現代國家立法機關普遍享有的一項重要職權，是代議機關監督和制約政府、促使政府依法履行職責的有效手段。在我國，人大實施財政監督的主要方式是審查和批準國民經濟計劃和財政預算、決算，這也是憲法和法律賦予人大的重要監督權力。長期以來，人大的財政監督在現實人大制度中卻是一個薄弱環節，存在著監督形式單一、監督力度不大、監督效果不盡如人意等問題。而導致這些問題的一個重要因素就在于過程監督機制的缺位。那么，人大財政監督如何建立較為科學完備的過程監督機制，以使人大有效地發揮財政監督功能，則是本文探討的核心問題所在。
　　
　　一、完善過程監督是人大有效發揮財政監督功能的重要途徑
　　
　　近年來，我國各級人大不斷進行改革，大力推進財政監督工作規范化、制度化建設，在財政監督的制度設計中邁出了重要的步伐。從1994年《預算法》頒布、1998年《關于加強中央預算審查監督的決定》的出臺，到2001年后《廣東省預算審批監督條例》等省級規范性文件的陸續推出，再到2007年實施的《各級人民代表大會常務委員會監督法》對公共財政審查和監督權的具體落實，這些都表明人大財政監督的制度化建設正在不斷加強和完善。
　　但是，財政監督不僅僅是法律和制度的制定，更重要的是所制定的制度能切實得以貫徹落實。制度是進行財政監督的必要前提，有了這個前提之后，還必須建立起保障財政監督制度得以有效實施的過程監督機制。財政監督的制度是在過程環節中得以實現的。因此，過程監督機制就成為人大財政監督不可或缺的一個中間環節，它為財政監督的法律法規提供了針對權力運行過程的有效監控機制，保障財政監督目標能夠得以實現。沒有過程監督這個中間環節的構建和加強，人大財政監督制度設計的效果就難以保證。而現階段實踐證明，人大財政監督的過程監督環節還是相當薄弱的，并且過程監督的局部缺位成為人大財政監督功能弱化的重要原因，過程監督機制缺位直接導致了財政監督制度效果的乏力。有學者指出，中國的傳統政治過程存在一個明顯缺陷：重制度的制定，輕程序的完善；重事后的懲治，輕過程的預防。同樣，在長期的實踐中，我國人大財政監督也存在輕視過程監督和具體程序設計等問題，致使政府財政活動中存在大量制度落實不到位、操作程序不規范等現象，影響和削弱了人大的財政監督功能。雖然當前人大財政監督的主要問題還是財政監督的法律法規制度體系尚不健全，但對于制度制定層面欠缺的過多指責，在很大程度上掩蓋了制度實現層面過程監督機制缺失的實質。
　　過程監督是現代監督制度的內在要求。監督應當是一項連續性活動，而這種連續性要通過系統的過程監督來具體實現。在整個監督活動中，過程監督是積極、主動的監督，加強過程監督還可以隨時彌補規章制度的漏洞，發揮監督的補充功能，控制行權中的不規范行為，提高監督的效率。過程監督機制主動針對權力運行的全過程進行監督預防，可以有效控制萌芽、發展和形成過程中的財政腐敗，使多數非法財政和不合理財政現象可以在其萌芽或發展時就得到治理。人大財政監督的核心目標是促進政府行為合法合理地運行，該目標的實現必須依靠建立一個長期存在的、以過程監督為基點、以各種配套措施為輔助的財政監督體系。借鑒世界發達國家的有益經驗，反思我國人大財政監督的具體實踐，我國人大財政監督的過程監督應當注意：一是監督的規范性，主要包括監督的制度化和公開化；二是監督的科學性，這主要是側重于運行程序的合理設計，實現程序控權；三是監督的系統性，要走綜合治理的道路，同時監督應適度超前，把監督前移至“進行前”或“進行初”，使得整個監督過程更為主動。過程監督機制的設計中有以下幾個要素需要具備：一是監督的制度性保障；二是監督行為主體的強大有力；三是監督信息機制的透明公開；四是對財政運行全過程的經常性監督；五是監督的評價和激勵機制。人大的財政監督體系應該是一個著眼全局的體系，一個能充u0X+0Y+Uk4DVousc9yhUkRgaRj3vq/xBJe3PxV1r4JE=分反映和體現監督與治理客觀規律的體系，全過程、多功能的，包含對權力運行過程和權力運行過后的監督。過程監督立足于財政運行的過程環節，可以使事前財政監督制度制定、事中運行監督和事后問題懲治三個環節有機融為一體，從而健全人大財政監督的整個機制體系。
　　
　　二、過程監督視角下人大財政監督所面臨的主要問題
　　
　　現行的財政監督宏觀的框架已基本搭建，但要切實做到從程序性監督向實質性監督轉變，其道路還相當漫長和艱苦。