加強和改革人大制度與中國政治民主發展的路徑選擇

　　一、引 言
　　
　　代表多數公民意志和利益的代議機關是一國政治民主發展的重要條件。從理論的角度，一個真正實行代議制民主的國家，其代議機關必須真正地由民所選、由民所授權、為民說話。代議機關在一國政體中的地位以及在實質政治運行中的效用直接反映了這個國家的政治民主發展水平。也可以這么說，一國的政治民主的發展是與其代議機關發展狀況聯系在一起的。代議機關的改革和發展是政治民主發展必不可少的路徑之一。
　　作為中國的代議機關，人民代表大會在中國民主發展的歷程中扮演著極其重要的角色。從理論的角度，中國人大作為中國人民的利益代表機關必然會在中國政治民主實踐中發揮關鍵的作用。而現實當中，中國人大的民主實踐則大大受制于各種因素，人大的憲法地位與實際地位之間有一定的落差。盡管如此，中國人大仍具有很大的改革和民主實踐空間。歸根結底，從人大民主到中國政治民主，這之間除了政治體制改革的宏觀推動外，更需要在既有體制空間下，充分調動和培育各種資源，重啟人大作為代議機關的功能。
　　
　　二、理論探討
　　
　　關于人大制度改革和中國政治民主路徑選擇的問題，國內理論界是有著相關理論探討的。總的來說，人大作為中國政治民主發展的一種途徑，在理論上是受到中國學者肯定的。比較具有代表性的觀點有以下三種。
　　1. 人大民主是中國政治民主的主要矛盾
　　此觀點認為，中國政治民主發展的主線在于人大民主的實現。比如學者浦興祖就曾撰文提出“繼續推進中國民主政治的發展可取‘人大民主為重點，三大民主[1]同推進’的路徑”的觀點 [2] 。他認為，在當今中國的三大民主中，唯有人大民主才是行使國家權力的，是典型的有關國家權力的民主，是首要的民主。由于人大是中國唯一經過普選獲得人民權力委托的民意機關、立法機關、國家權力機關，因此，人大在反映民意、整合民意方面發揮著特有的功能。同時，事關全國性或地區性的政治、經濟、文化、社會發展等重大問題，唯有經人大行使立法權、決定權，才可做出具有國家意志性質的決策。而且從決策程序看，執政黨各級組織所提出的重要決策主張也都得通過適當途徑提請人大，經人大審議— 表決— 通過后方可成為國家意志，方能由政府等機關予以推行。人大所發揮的這種“最后產出”的“程序性功能”，在致力于發展民主政治的當今中國顯然至關重要[3]。
　　 2. 人大是中國實行憲政民主的平臺
　　這種觀點將人大改革作為中國憲政改革的一個突破口。學者孫哲就指出，全國人大作為中國政治民主化起步的一個主要平臺，已經成為聯結民主理念與憲政實踐的國家根本制度[4]。他認為，“依法治國”的首要就是“依憲治國”。而憲法的原始和根本動力就是對政府的權力進行限制，對公民的權利進行保障。中國全國人大作為憲法規定的國家最高權力機關，在維護和實現憲法權威，保障公民權利，防止政府權力僭越公民權益方面負有天然的職責。
　　3.人大民主是中國政治民主實現的必備途徑，是其他民主實現途徑的保障
　　蔡定劍認為，只有通過人民代表大會，國家權力才會真正屬于人民，做到真正意義上的人民當家作主。而從中國民主實現的路徑來看，其他民主路徑無法像人民代表大會制度那樣廣泛從根本上保證和實現人民管理國家的權利，并且其他民主路徑的最終實現還必須依靠人民代表大會這一根本民主制度作為保障。因此，他認為，在現階段的中國，離開健全人民代表大會制度、發揮人民代表大會的作用去談民主，就會舍本求末，陷于空話[5]。
　　
　　三、以人大民主為中心的改革實踐
　　
　　近年來，基層人大在民主選舉、民主決策、民主監督等方面的一些舉措和創新對中國政治民主進程產生了不可忽視的影響。以下三個地方人大改革的案例從不同的角度啟動和強化了人大作為民意代表機關的功能，體現了在既有制度空間下中國人大民主實踐的各種特點。
　　1. 浙江溫嶺新河鎮公共預算改革：人大不再是“橡皮圖章”
　　浙江省溫嶺市新河鎮公共預算改革的具體方法是這樣的：首先將鎮政府提出的財政預算草案提交給鎮人大，經人大代表就預算的具體內容對政府進行詢問并提出自己的意見后，再由鎮政府和鎮人大共同組成的預算審查小組共同修改預算，形成新的預算方案，提交人大會議通過。
　　新河公共預算試驗之所以被稱為“改革”，其重要原因在于這次實踐將以往不公開的政府財政預算制定過程變得透明化。從政治層面上講，這次改革的最大意義就在于將公眾吸納到政府政策的決策過程中。這就意味著公眾可以在預算這個關系本地社會發展的重大問題上對政府進行制衡。而人大和人大代表的作用在這個過程中被激活，扮演了真正意義上的“政府制衡者”、“民意代言人”的角色。
　　一方面，在這次改革中，人大代表的“民意代言人”的作用得到了實現和強化。事實上，關系人大作用切實發揮的第一步就是人大代表能夠在最大程度上為民說話。而這一點在新河鎮的試驗中得到了體現。在這次改革中，新河鎮在程序設計上使得人大代表可以在現有體制下能夠盡可能地代表民眾的利益，為民說話。這主要表現在將民主懇談[6]的制度引入人大財政預算的改革實踐中。通過人代會之前的民主懇談（由人大財經小組主持）， 社會各界人士可以對政府預算提出不同的意見，這些意見再由人大代表匯總，帶到人代會懇談會上。在接下來的人代會的懇談會上，人大代表、各界民眾會直接就他們所關心的問題與政府進行面對面的對話和協商。人代會通過政府預算之后，鎮人大財經小組每個季度還會就政府執行預算情況舉行懇談會，鎮政府在會上需要就預算執行情況接受代表和普通民眾的詢問。通過各個層次的民主懇談，人大代表代表民意與政府進行直接的對話和交流，這使得人大代表民意代言人的角色得以實現。
　　同時，各個民主懇談過程中，民眾都是參與其中的。從某種意義上講，民主懇談的過程是民眾考察代表的過程，也是代表爭取民意的一個過程。在這個過程中，民眾和代表實現了有效互動。民眾向代表們傳達了自己的觀點，并且可以監督代表向政府傳達自己的觀點，而代表在這個傳達和表達民意的過程也必不可少地感受到民眾的壓力。這種壓力會促使代表們更加注重自己的言行，更加重視對民意的傳達。
　　這次改革的另外一個重要方面就是凸現了人大在制衡政府中的作用。作為民眾利益的代表者，人大在監督政府方面具有天然的職責和義務。但是由于種種原因，在以往新河鎮的公共預算的制定和執行中，人大只是扮演“表決器”的角色，缺乏對政府的實質監督和制約。而這種情況在新河鎮的預算改革中得到明顯改善，人大的機構在這次預算改革中擁有了主動權。在預算案制定之前，鎮人大組建了專門的財經小組，并通過嚴格、規范的程序來參與整個預算案的制定過程。而且在整個預算案的制定和執行過程中，財經小組從始至終都是一個重要的組織者和參與者，事前和事后監督被其緊密地結合在一起。另一方面，人大將民主懇談的方式引入預算案的討論和協商中。通過民主懇談，民眾得以了解預算案的真實情況并可以表達自己的觀點。這個過程中，民眾在與政府進行溝通的同時也對政府進行監督和制衡。
　　新河改革關鍵的另外一點是，從新河鎮的預算改革中，我們還可以發現，新河鎮人大透露出一種比較科學和理性的態度。他們的一些做法體現出他們開始懂得如何在既有的制度框架下來實現民眾意志和政府意志的調和。簡單地說，他們懂得如何進行妥協、協商，而不是激化矛盾。這集中體現在新河鎮人大對程序和制度的利用和掌握上。比如他們設計了人大代表聯名寫預算修正案的做法，就單個預算內容可以以修正案的方式進行調整，使傳統做法中只能整體反對和整體支持預算案的情況得以避免。
　　
　　這一切的程序設計和創新都將使得新河鎮人大不再是以往的“表決機器”。新河改革所建立的一系列制度和機制充分發揮了人大在整個政治過程中的作用，并使之強化。一句話，在新河的預算改革中，人大的作用被激活了。
　　2. 溫州“代表在線”：政府、人大代表和公民之間理性問責
　　2003年9月2日，浙江省溫州市人大常委會、溫州新聞網和《溫州都市報》聯合主辦開始了一檔新穎的新聞欄目“代表在線”。這檔欄目以報紙版面和網絡對話兩種形式穿插出現。欄目每兩周一個選題，隔周二的《溫州都市報》以整版的篇幅進行報道，見報的當天下午溫州新聞網邀請人大代表、政府部門領導以及相關專家學者與網民進行網上直接對話，次日的《溫州都市報》再以整版的篇幅刊登整理的網上對話內容。對一些事關全局的問題和意見以書面或其他形式轉交相關的部門辦理落實[7]。
　　“代表在線”之所以受到民眾的歡迎，并取得良好的實踐效果，其中原因之一在于報紙和網絡的公開效應使得民眾和政府、人大代表的交流處于一種公開化的狀態。在這種公開化的交流過程中，政府直接面對人大代表，直接面對各方民眾直接的疑問和質詢，這種壓力是政府以往難以感受得到的。在這種壓力之下，政府必須就自身形象和民意向背對自己的行為和決策做出考量。二是在這種形式之下，民眾不僅可以直接和政府進行溝通，也可以和代表進行互動和交流。這樣民眾所監督的不僅僅是政府，而且還包括人大代表。這就等于在政府、人大（人大代表）和民眾之間建立起某種責任機制。尤其是對人大代表來說，這種機制的形成將會促使他們在監督政府、表達民意的問題上具有使命感和緊迫感。三是在這種形式下，政府處于民眾和人大代表的雙重監督之下。以往人大代表監督政府是一種基于自身力量的單一行為，很難對政府構成威懾。而在“代表在線”這個案例中，民眾和代表是處于同一位置的，代表在監督政府的同時，民眾也在對政府進行監督。這樣直接的雙重壓力將會迫使政府對其行為做出修正。
　　對于溫州“代表在線”這個案例，我們用中國政治中傳統的一句話來描述：從群眾中來，再到群眾中去。在這個案例中，人大乃至政府都實現了對基層群眾力量的動員和利用。在這個基礎上，三者達成了比較好的溝通，避免了交流不暢、信息不靈所帶來的惡果，提高了人大和政府的威信，也解決了社會問題。
　　3. 貴陽市人大推行市民旁聽制度：公民直接參與公共事務管理
　　1999年1月，貴州省貴陽市十屆人大常委會決定，從第十一次會議開始，貴陽市民可以自由旁聽常委會會議并在會上發言。其基本辦法是：人大常委會每年分兩次在貴陽市的報紙、廣播電臺和人大的墻報上公布未來半年常委會各次會議的議題，市民可以根據自己的興趣報名參加某次或某幾次會議的旁聽。然后，人大常委會根據報名的情況通知報名的市民參加具體某次會議的旁聽[8]。而圍繞人大常委會會議開放普通市民旁聽、發言這項制度，貴陽市人大還實行了立法公示、公開征集執法檢查項目、設立市民諫言信箱、上任干部要在常委會作供職報告、在任干部每半年向常委會作述職報告、述職報告不評功擺好等一系列制度改革。
　　這種旁聽制度的實行，從最直接的受益者——公民的角度來講，他們可以了解并參與社會公共事務的管理，可以對自己關注的事情發表意見和看法，可以監督政府和人大的工作。對于人大自身來講，一是它的權力變實了，不再是空的。因為有了公民的直接參與，人大對政府的監督從過去的談成績變成了談問題，監督政府一下子成為人大的實際功能，而不是口號[9]。二是在公民的監督和參與之下，人大的工作更具科學性、更有效了。因為有了公民的旁聽和發言，人大作為民意代表機關會更加了解民意，并感受到民眾的壓力。這對于人大自身的工作也是一種促動。而對于政府及其官員來講，他們所感受到的是公民和人大的雙重壓力。在這種壓力之下，重視民意、科學執政將會逐步在其政治選擇中占據關鍵的位置。
　　從以上案例中，我們可以看到中國人大在中國民主化的實踐中事實上是與各種因素聯系在一起的。這里面有公民社會成長的推動，有地方政府的自主民主創新支持，但歸結到一點，那就是：人大的民主化實踐離不開人大作為國家最高權力機關的制度性回歸。地方人大民主化創新的成功案例能夠為我們所提供的有價值的思考在于兩點：①它們在既有的體制框架內使權力盡可能地回歸于人民，回歸于人大。它們將人大盡可能地靠近人民權力代表機構的理想狀態。②它們以具體的程序來支持民意的表達，力求在制度化、規則化的框架內完成政府和公民的互動。
　　
　　四、阻礙人大在中國政治民主發展中發揮作用的因素分析
　　
　　地方人大創新的成就說明了人大作為中國政治民主發展路徑的現實意義。但是，有一點我們必須要正視，那就是，中國地方人大的創新都是在現有制度環境內的一種變革。而在中國現實的政治結構之下，要想真正地實現其民主路徑的作用，使權力真正地屬于人民，必須克服以下幾個困難。
　　1. 制度層面的現實障礙：法律地位和實際地位的不一致
　　中國人民代表大會是中國的代議機關，從理論上講就相當于西方國家的國會和議會。人民代表大會在中國民主發展的歷程中扮演著極其重要的角色。從憲法和法律的角度，中華人民共和國的一切權力屬于人民，而人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。憲法明確規定，中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關[10]。其他國家機關——中華人民共和國政府、最高人民法院、最高人民檢察院都是由全國人大選舉產生，并受全國人大的監督。因此，從法律的意義上，中國全國人大是處于整個國家權力的最頂端，其他國家機關由其授權，并受其監督。但是在實際的政治體制中，黨政關系尤其是黨與人大的關系尚未厘清和理順。中國政治體制的這種“黨政雙軌行政”的獨特結構，造成了黨組織事實上控制著各個層次的政府機構和部門，黨組織參與并主導了政府決策、執行、監督的各過程。黨組織在進行政策制定以后，繼而控制和參與這些政策的實施……與政府部門一起履行執行功能[11]。
　　這就造成了一種現實的矛盾：人大的監督對象只能是“一府兩院”，黨并不受人大制約。一方面，黨委和政府的領導人（通常也是黨的領導人）往往同時兼任人大代表。監督者和被監督者之間缺乏明確的界限，被監督者在某種程度上也是監督者，主導著監督規則的制定。在這種現實邏輯下，政府、黨委相當于是自己在監督自己，這種監督是難以發揮出實際效力的。另一方面，由于黨政不分，黨委和黨的領導人直接決定國家的一些重大事項，這就讓人大很難對其進行監督。因為一旦出了問題，若只是追究執行黨委決定的行政機關或司法機關的責任，那就顯失公平。進一步講，現實當中，人大并沒有監督黨的實質權力，很難對決策出現失誤的黨委或黨的領導人給予糾正。
　　從這個角度分析中國人大的民主實踐，我們可以發現，基層幾個比較成功的改革范例是在某種程度上賦予了公民參政議政、監督政府的權力，但是在實際權力結構中，人大地位的尷尬問題并沒有得到實質緩解。
　　2. 缺乏總體的程序支撐
　　中國人大在民主實踐上并不缺失規則性的文件。現有的法律文件包括《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則》《中華人民共和國全國人民代表大會代表法》《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國審計法》等都對人大監督政府、引導社會民主化作過相關的原則性規定。而在十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》獲得通過，這說明人大監督在中國已經獲得法律上的支持。
　　
　　但是即便如此，人大在中國民主化進程中的作用的發揮仍然受制于“缺乏程序支撐”的現實。客觀地講，在目前人大的民主實踐中，人大監督，尤其是人大對政府的監督占據著主要的位置。但是業已獲得法律和制度認可的人大監督在實踐操作中深刻受制于程序和相關規則的缺失。正如全國人大常委會法工委副主任張春生在接受記者采訪時所言：“人大既對‘一府兩院’進行監督、進行權力制約，又不過分牽扯到具體事務的界限這一根本問題還沒有完全解決，也沒有完全看清楚。”[12]從根本上講，中國人大議事規則、 監督法和相關法律條文的規定缺乏具體化、程序化、細節化的特點。比如，全國人大組織法和兩個議事規則中對監督權的規定，大都只是重復憲法有關對人大監督權的實體條款，而很少對這些實體條款進行具體化、程序化的規定。而新出臺的監督法盡管對人大監督作了一些程序上的規定，但并未從根本上解決程序缺失的問題。在這部法律中，監督的主體被歸納為各級人大常委會，而不是各級人大；對重要的人事監督和憲法監督也缺乏相關的闡述。同時，對于人大監督權中另一關鍵環節——懲戒性、處罰性程序的設置，相關法律、法規也缺乏明確的規定。從這個角度講，加強人大監督工作，缺少的不是權力，而是程序；是程序的缺失導致各項監督權或難以啟動，或啟動后難以行使，或行使以后也被人為地轉換掉[13]。
　　總而言之，沒有程序正義，實體正義無從談起。在現實的民主實踐中，程序的缺失使中國人大在民主實踐中的實質作用大打折扣。
　　3. 地方人大民主創新的實質效用問題
　　本文所提及的地方人大實踐的案例中，人大的作用都被激活，突破了以往“橡皮圖章”的尷尬境地。這些基層人大的制度創新和影響力的擴大說明了人大作為中國民主實現路徑的現實可行性。但是，這些改革畢竟還只是局限于基層，最多也只是市一級的改革。而我們在考慮人大是否可以作為中國民主實現路徑的另一個重要問題就是：地方人大創新是否可以向更高一級區域邁進。這個問題的現實性在于在中國最普遍的資源都是被中央和執政黨所掌握的，即使是前面所說的地方人大的體制創新，前提也是在當地政府和黨委的首肯之下才得以順利進行的。前面所提及的著名憲政專家蔡定劍在其《為溫州市人大開展輿論監督節目叫好》一文中特別強調：“人大是個民意機關……它的力量從何處來？從人民中來，從法律中來，從社會中來，從其他國家機關中來（在我國還要依靠黨的正確領導，像溫州市人大常委會開展的這種監督沒有當地黨委的支持是難以為繼的）。”[14] 從這個意義上，基層人大在民主實踐上所前進的每一步都需要來自上層政府的肯定和放行。而從另外一個角度看，地方人大的民主實踐都具備各自的區域與人文歷史背景。當我們在考慮是否要將某一地區的經驗作為一種模式推廣時，有一個問題是無法回避的。這個問題就是：中國地區政治、經濟、社會發展并不均衡，在這種狀況下，任何一種地方性的創新都無法突破其區域性的局限。從根本上講，地方人大實踐最根本的意義在于為我們提供了一種解決問題的新思路和新嘗試，尚未達到一個可以整體鋪開的高度。
　　
　　五、結論
　　
　　代議機關在國家政治民主發展過程中的關鍵作用是毋庸置疑的。但是一旦問題具體化時，我們就必須考慮到每個國家的政治體制和具體權力配置結構。
　　當問題歸結到中國人大上時，我們可以發現，一方面，中國全國人大具備法律上的最高國家權力機關的地位，而另一方面，在實際的權力結構中，全國人大的最高權力機關的地位是打了折扣的。在這個意義上，人大作為民主實現路徑的實現需要政治體制改革的整體推進作為依托。在這個過程中，自上而下的改革是一種必需的推動力。
　　人們同樣也可以發現，現有的制度環境盡管有許多缺陷和漏洞，但是并沒有完全堵塞人大民主實踐的空間。從幾個成功的地方人大民主實踐的案例中，我們可以看出，中國人大制度仍舊具有很大的改革空間。人大切實回歸其國家權力機關和民意代表機關的角色定位并非無現實依據。
　　另外一個不可忽視的現實則是，不斷涌現的人大民主實踐案無疑有利于提高公民的民主意識，加強公民理性政治參與的技巧和能力。這種自下而上的推動顯然也是人大民主乃至中國整體政治民主持久、穩定發展的一個關鍵元素。
　　總而言之，人大民主作為中國政治民主發展的一種路徑，需要政治體制的改革作為支撐點，需要政府乃至黨的領導人有一種遠大的政治眼光和政治智慧，更需要社會各方面政治資源的配合。
　　
　　注釋：
　　[1] 此三大民主在浦興祖看來主要是“黨內民主”、“人大民主”和“社會民主”。
　　[2] [3]浦興祖：《以人大民主為重點繼續推進中國民主政治的發展》，載《復旦學報（社會科學版）》 2005 年第5 期。
　　[4] 孫哲：《全國人大制度研究》，法律出版社2004年版，序言第13頁。
　　[5] 蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版， 序言。
　　[6] 民主懇談是讓基層黨委、政府或農村自治組織在政府就公共事務做出決策前，先在政府和群眾之間展開完全平等、自由、公開、坦誠、雙向的和深入的討論。在各方形成基本共識后，再通過一定的程序做出決策。民主懇談誕生于溫嶺，并不是新河鎮的首創，但是新河鎮在改革中將民主懇談引入人大實踐中，并取得良好的效果。
　　[7] 胡經琨主編：《代表在線》，光明日報出版社2005年版，卷首語。
　　[8]《貴州省貴陽市人大常委會推行市民旁聽制度》，載中國政府創新網，http://www.chinainnovations.org/zfcxj/ArticleShow.asp?ArticleID=298.
　　[9] 2001年9月，貴陽市十屆人大常委會第三十二次會議上，貴陽市政府有兩個局的擬任局長的供職報告就沒有被通過。
　　[10]《中華人民共和國憲法》（2004年修正版），第五十七條。
　　[11] 胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第292頁。
　　[12] 楊中旭：《人大監督法風雨20年》，載《人大建設》，2006年第10期。
　　[13] 蔡定劍：《加強人大監督亟須程序支持》，載《人民論壇》2006年第3期。
　　[14] 這篇文章同時也是光明日報出版社所編《代表在線》一書的序，本文原載于《南方周末》2004年7月8日。
　　（作者單位：中共中央黨校）