德國殘疾人社會保障：內容、經驗與啟示

　　內容提要 德國社會保障的完備性不但表現在其獨特的管理和豐富的內容，而且表現在它針對不同群體而提供的不同內容和形式的保障。德國殘疾人社會保障從其社會保障制度誕生之日起就隨著整體制度的發展而發展。本文從追溯德國殘疾人社會保障的歷史和演進出發，對德國的殘疾人社會服務、福利津貼以及其他保障方式進行了全面的介紹，在此基礎上，得出了值得我國借鑒的殘疾人社會保障建設經驗和啟示。
　　關鍵詞殘疾人 社會保障 國際借鑒
　　〔中圖分類號〕C91369 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2008)06-0165-05
　　
　　德國社會保障一直是國內社會保障界關注的對象，這不但源于其獨特的自治管理方式，也源于其完整的保障面和社會保障長盛不衰的歷史。德國社會保障的完整性，不但體現在其對一般群體的保障，更表現在對特殊群體的照顧和關懷。如同對社會保障體系的關注，加強對德國殘疾人社會保障的關注，也可以從中獲取對我國殘疾人社會保障乃至整個殘疾人事業發展有益的啟示。本文擬從德國殘疾人社會保障的歷史演進、形式內容等方面入手，對德國殘疾人社會保障做全面的介紹，以期對我國殘疾人社會保障建設提供借鑒。
　　
　　一、德國殘疾人社會保障的歷史和演進
　　
　　德國殘疾人社會保障政策最早可以上溯到俾斯麥政府時期。1883年，德國頒布了世界上首部《疾病保險法》，成為現代社會保障制度誕生的標志，這其中就包括了殘疾人保障的規定，成為德國最早有關殘疾人社會保障的法律。在隨后的《意外傷害保險法》和《傷殘老年保險法》中，分別對因職業傷害導致的殘疾和對由于疾病、意外事故等導致的傷殘保障進行了規定，完善了殘疾人社會保障政策。到魏瑪共和國時期(1919-1933)重度殘疾人法律被法典化，殘疾人的保護和殘疾預防被置于首要位置，1953年重度殘疾人法頒布，將保護對象放寬到了盲人、聾啞人和殘疾軍人，同時，在這部法律中，還對殘疾人就業政策進行了規定，確立了殘疾人按比例就業的原則，規定企業單位和公共部門雇用殘疾人必須達到規定的比例，否則就應當交納殘疾人就業補償金
　　(注:當時，德國法律規定，私營企業雇用殘疾人的比例必須達到雇員總數的6%，公共機構雇用殘疾人的比例必須達到雇員總數的10%。)。1974年的重度殘疾人保障法對原有的殘疾人法律原則進行了修正，規定只要一個人存在殘疾的事實或有殘疾的危險，就可以享受到法律規定的一切待遇，這就拋棄了之前適用的歸因原則，即只有某些特定原因致殘的殘疾人才可以享受規定的待遇。2001年6月19日，德國專門規定殘疾人保障的法律——《殘疾人保障法》以社會法典第9章的形式頒布，并于2001年7月1日以“殘疾人的康復與參與”的名稱生效，德國形成了專門性的殘疾人保障法律。《殘疾人保障法》關注的不再僅僅是對殘疾人或面臨殘疾風險的人提供照料，而且要保障他們自主地參與社會以及減少他們在獲取平等機會上存在的障礙，為殘疾人或有殘疾危險的人創造更好的生活。因此，社會法案第九章規定了殘疾人醫療、職業和福利津貼待遇等各個方面，以更快、更有效、更經濟和更持久地實現上述目標。但是，在實踐中，德國殘疾人康復、保障等事務并沒有像法律那樣由一部法律集中起來，而是仍然沿襲了以前的做法，由醫療保險經辦機構、聯邦勞動局、工傷保險經辦機構、法定養老保險經辦機構、殘廢軍人福利機構、青年保護部門和社會救濟部門等不同的部門分別負責殘疾人保障的不同方面。
　　
　　二、德國殘疾人社會保障的內容
　　
　　除了獨具特色的自治管理方式，德國社會保障的另一個特征是保障的全面性和不同項目之間銜接的緊密性，雖然不像英國、瑞典那樣高福利，但其不同層次的保障也幾乎完全覆蓋了所有應該覆蓋的人群。在任何國家，殘疾人社會保障都是一項比一般社會成員社會保障更復雜的工作，在德國也不例外。德國殘疾人社會保障幾乎分布于養老、醫療、工傷、護理、保險等所有社會保障項目之中，分散而復雜。總起來看，其具體內容大致可以分為幾個方面：第一，殘疾人社會服務，包括醫療、康復、工作介紹等服務；第二，殘疾人福利津貼，包括直接的現金津貼（如，殘疾保障待遇）和間接的經濟福利（如免費乘車等）；第三，其他保障。
　　
　　（一）殘疾人社會服務
　　在德國，任何殘疾或面臨著身體、精神和心理殘疾危險的人，不管致殘原因如何，都有權利獲得各種社會服務的幫助，包括避免殘疾、消除殘疾或降低殘疾程度，防止狀況惡化或減輕殘疾負面影響的一切服務，這些服務旨在幫助殘疾人，使他們的活動范圍變得更安全，幫助他們找到適合并符合他們興趣和能力的工作。因此，德國殘疾人服務包括了多方面的內容：
　　首先，醫療和康復服務。包括牙醫，藥物，包扎材料，各種治療——包括物理治療、運動治療、語言障礙矯正、職業康復、假肢，外科整形和其他任何需要的改造、修復、輔助器具置換的資助和對這些輔助器具使用的訓練，工作強度承受測試等；對于有需要的患者或殘疾人，在門診治療和康復診所中還可以享受醫療康復援助，食宿費用亦由相關社會保障基金或待遇承擔。
　　其次，就業援助和職業介紹服務。就業援助和職業介紹服務旨在幫助殘疾人保持其現有工作而不被解雇或獲得新的工作，主要內容包括工作建議、工作介紹、就業培訓和工作變動援助，課程補習、職業訓練、再培訓以及為獲得相應的學習課程所需要的認證，根據不同的殘疾狀況所需要的培訓以及參加培訓前需要采取的一切必要措施（如，盲人學習所需要的盲文資料等），以及旨在使殘疾人獲得合適的工作或實現自雇等其他形式的就業和職業提升所需的援助。在殘疾人就業服務中，其興趣愛好、擇業傾向和先前的工作經驗、當前的勞動技能狀況以及勞動力市場的整體狀況等各種因素都會被考慮在內。在某些就業服務和援助中，職業服務機構還可以承擔殘疾人食宿的費用，這部分費用由失業保險等社會保障承擔。如當某一殘疾人的身體狀況和殘疾程度使他參加某種培訓時不方便居住在其家庭內，或者當其所接受的康復措施要求他必須寄宿在康復或培訓中心時，則可以享受免費的食宿待遇。
　　再次，殘疾人社會參與服務。包括殘疾人學前特殊教育，旨在培養殘疾人人際交流能力的措施，提高殘疾人在庇護機構獨立生活能力的措施以及幫助他們參與社會活動和各種文化生活的措施和服務。通過這些服務和措施，使得殘疾人能夠與其他人一樣獲得適合其自身條件的教育，提高其在社會中的交往和活動能力，減少他們參與社會的障礙。
　　
　　（二）殘疾人福利津貼
　　德國殘疾人福利津貼種類繁多，根據不同殘疾人群體的不同殘疾等級和不同殘疾致因，分別由不同的社會保險基金負責，主要有疾病保險待遇、工傷保險待遇、戰爭傷殘賠償、一般傷殘待遇或殘疾人過渡津貼，這些津貼主要以現金為主，目的是要保證所有的殘疾人在接受醫療援助時具有足夠的經濟來源以滿足其生活開支。一般而言，勞動者傷病治療期間的疾病保險待遇相當于其工作收入的70%，自雇者的待遇則相當于其工作時保險費繳費基數的70%。當治療結束仍然不能恢復勞動能力而必須享受殘疾人過渡性津貼的，則由養老保險基金負責發放給受保對象殘疾人津貼，津貼數額相當于該受保障對象最后一個月工資收入凈額的68%，如果有需要撫養或贍養的人，這一津貼則達到其最后一月工資收入凈額的75%。一般情況下，殘疾人在接受職業援助期間，也可以享受同等額度的過渡性津貼。參加了失業保險的勞動者，在疾病或傷殘康復期間內，可以享受到失業保險基金或由聯邦就業機構支付的過渡性津貼。對于之前沒有參加過工作而第一次接受職業訓練的年青殘疾人，如果有需要，他們同樣會享受到一筆來自聯邦就業機構的培訓津貼。在殘疾人接受康復或職業訓練之后，能進入工作領域的，由就業援助機構進行勞動能力鑒定并為其介紹相關工作，如果仍然不能進入勞動領域，那么就按照不同的致殘原因由養老保險機構、或者工傷保險機構、或者戰爭賠償機構等不同的部門按月發放給他們傷殘待遇。
　　
　　除直接的貨幣津貼之外，德國殘疾人還可以享受到諸多間接的津貼，如，重度殘疾人可以申請領取殘障金，以作為對由于殘疾而導致的在社會中處于劣勢地位的補償，這種待遇通常是以特定的健康狀況的存在為條件，主要包括：稅收優惠、免費的公共交通、減額的車輛使用稅、特殊的停車設施，以及電視和廣播許可費免除等。對于重度殘疾人，他們可以在對他們最便利的戰爭賠償辦公室申請領取重度殘疾人證，作為領取殘疾人保障金的證明。不管何種原因致殘的殘疾人，都可以向其便利的戰爭賠償辦公室提出申請，收到申請后，戰爭賠償辦公室會進行取證以確定該申請者是否具有享受上述待遇的資格。對于有資格享受這些待遇的殘疾人，戰爭賠償辦公室會在他們的殘疾證上做出相應的登記，如，如果一個人的殘疾人證上被標注了字母G，則表示他 “在道路交通中有明顯的行動限制”，可以享受免費乘坐公共交通的權利，或者減免車輛稅。
　　為了保障殘疾人最大程度地獨立和自主地安排自己的生活，需要照護的殘疾人還可以申請定期的或一次性的津貼來代替上述各種非貨幣待遇，目的是保證殘疾人能夠安排并支付他們自身所需要的服務，并可以一次性地把這筆津貼支付給為殘疾人提供各種服務的機構。由此看來，在享受殘障金方面，德國法律實際上是給了殘疾人自主預算的權力，他們可以根據自己的情況申請享受上述諸如免費交通、車輛稅減免等等非貨幣待遇，也可以申請一次性津貼或定期津貼來替代上述待遇，以滿足自身的實際需要。這樣就兼顧了殘疾人的多樣化需求，而不是千篇一律地為所有殘疾人都提供某項待遇卻不管其需要與否。起初，對于那些實施這項預算權力的殘疾人，需要由服務提供機構根據自己的判斷確定個人預算申請是否合理，但從2008年1月起，這項個人預算申請成為了殘疾人的法定權利。
　　
　　（三）其他保障
　　除上述內容之外，德國殘疾人福利保障還包括法定社會保險保障范圍之內的各種福利待遇，如工傷保險待遇，由工傷保險基金負責為工傷雇工或職業病患者提供醫療康復、職業支持和社會融合援助；區域戰爭賠償辦公室和地方戰爭賠償辦公室負責對受傷的軍人或因戰爭遭受傷害的人提供醫療康復、職業康復和社會康復的資金支持。另外，在德國，還有視同重度殘疾人的規定，即法律規定殘疾程度在50%以上的為重度殘疾人，而殘疾程度在30%-50%之間的殘疾人在特定的條件下（這種條件一般是指當一個殘疾人不被作為重度殘疾人對待時難以找到合適的工作或無法保持現在的工作），可以被視同為重度殘疾人，享受除額外年假和免費交通之外的重度殘疾人保障待遇。
　　在德國，任何一項社會保障基金都有可能對某一部分特定的殘疾人康復、社會參與支持等負責，如醫療保險基金為被保障者提供醫療支持，包括地方健康保險基金、企業的健康保險基金、行業健康保險基金、海員保險基金、薪職人員的選擇性法定基金、礦工聯邦保險基金、農業工人健康保險基金等，都對他們各自被保障對象的醫療康復負責；養老保險計劃，包括聯邦保險聯合會、地方保險聯合會和礦工、鐵路工人和海員行業保險協會，為其被保險人負責提供醫療康復和職業綜合援助支持；工傷保險基金，包括雇主責任保險基金、海員的雇主責任保險基金、農業工人雇主責任保險基金和聯邦、州政府和地方政府的工傷保險基金，負責為工傷雇員或職業病患者提供醫療、康復和社會融合支持。而對于沒有可對應的保險基金為其負責的殘疾人，則由殘疾人綜合辦公室為他們提供額外的就業幫助，采取經濟手段，促使雇主為這些殘疾人提供就業崗位，同時，社會援助和青年福利機構也會在這部分殘疾人保障中發揮作用。除此之外，戰爭賠償辦公室還負責確定殘疾程度和申請殘障金所需要的健康狀況確認、發放殘疾人證書，并為防止殘疾人遭解雇而為他們提供特殊的保護、就業援助等。殘疾人可以依據《社會法案》、《聯邦戰爭傷害津貼法》和《聯邦社會救助法》中有關殘疾人保障的規定，申請相應的待遇。
　　由此可見，德國殘疾人保障是全面而多樣的，它幾乎存在于社會保障系統的任何一個子項目之中，保障內容涵蓋了醫療康復、社會服務、就業支援、經濟津貼等殘疾人社會生活的方方面面。從德國全面的殘疾人社會保障和福利服務以及其管理運行，不難得出有益的啟示和經驗。
　　
　　三、德國殘疾人社會保障的可借鑒之處
　　
　　（一）賦予殘疾人平等的“社會人”資格以及平等的社會保障權利。德國殘疾人社會保障法律中明確提出：德國境內不應當有任何一個人有被忽視和被排斥的感覺，這就是為什么任何一個殘疾人或面臨致殘危險、從而需要特殊幫助的人都有權利得到康復的原因，而不管他們為什么致殘。2001年生效的德國《社會法案》第九章《殘疾人的社會參與和康復》不再僅僅關注為殘疾人或面臨殘疾風險的人提供照料，而且要保障他們自主地參與社會和減少他們在獲取平等機會上所存在的障礙從而賦予殘疾或有殘疾危險的人盡可能獨立和自我負責地處理自己的事情的權利。由此可見，保障殘疾人平等自主地參與社會是德國殘疾人福利保障的最根本目標。結合我國殘疾人社會保障制度的建設和發展，也應當將這一思想貫穿其中。殘疾人是人類社會發展不可避免的現象，殘疾的多樣性是人類社會發展多樣性的集中體現。我們必須明確，殘疾人首先是“人”，他們同樣屬于人類社會，具有人的社會屬性，應當和健全人一樣平等、自由、自主地參與一切社會活動，分享社會文明的進步成果。因此，我國的殘疾人社會保障制度建設和發展，應以保障殘疾人的社會權力為目標，賦予他們正常的生存空間，賦予他們正常的“社會人”身份，只有解決了殘疾人的社會融入和社會參與，才能真正實現殘疾人對經濟發展和社會文明進步的共享。
　　理論上講，殘疾人社會保障本來就應當屬于國民保障系統的必然組成部分。將“殘疾人社會保障”單獨提出，一方面表現了由于殘疾人群體不同于一般社會成員的特殊性而使得針對殘疾人的社會保障項目應當有不同的安排，另一方面也說明，我國針對殘疾人群體的社會保障和福利內容已經遠遠落后于整個社會保障體系的發展，使殘疾人從理應惠及全體國民的社會保障中分離了出來，人為地將殘疾人置于了社會保障制度之外。《中華人民共和國憲法》第四十五條明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這就說明，無論任何人，只要是中國公民，就有享受社會保障的權利，而不管他是否殘疾。因此，建設殘疾人社會保障，提高殘疾人福利待遇，首先應當消除對殘疾人的歧視，給殘疾人以“社會人”待遇，視他們為正常和必要的社會組成成員，給他們提供平等地參與社會的條件、平等地享受保障的權利，這是完善殘疾人社會保障乃至促進殘疾人事業大發展的前提和基礎。
　　（二）遵循殘疾人福利的便利可及性和服務主動性原則。殘疾人福利的可及性和服務的主動性可以視為德國殘疾人社會保障和福利服務的又一基本出發點，如在申請現金津貼的殘疾人，可以任意選擇其感覺最便利的戰爭賠償辦公室以保證他們通過最便捷的方式獲得幫助；對于那些有資格享受免費交通的殘疾人，在符合國家規定、需要由他人陪護出行的條件下，陪護人員在陪護過程中也可以免費乘車，包括短途公共交通和長途旅行；對于那些沒有相應的社會保障基金承擔責任的殘疾人，社會援助和青年福利機構會在他們所有的康復和援助領域中發揮作用。為保證殘疾人較容易地了解應該享受何種機構提供的何種待遇，避免殘疾人處于不利的地位，德國各城市都成立了聯絡服務中心，以加強各機構間的緊密合作，幫助殘疾人完成待遇申請，并保證殘疾人能夠在申請提交14日之內知道自己享受待遇的標準、服務的內容以及如何獲得這些服務等。由此可見，德國社會保障對于殘疾人的支援和幫助是現實而便利的，為了促進殘疾人能夠融入社會、參與社會，他們遵循了主動服務的原則，通過建立完善的法規和設施，為殘疾人提供他們各自所需的幫助和支持。與德國相比，我國的殘疾人社會保障和服務無疑是落后的：根據第二次抽樣調查，我國8296萬殘疾人中，城鎮16歲以上殘疾人參加養老保險的比例僅為27.87%、參加醫療保險的比例為36.83%、參加工傷和失業保險的比例分別僅為1.11%和1.35%，農村16歲以上殘疾人參加養老保險的比例為1.95%、參加新型農村合作醫療的比例為29.39%、參加工傷保險和失業保險的比例分別僅為0.1%和0.07%，但由于我國社會保障、包括殘疾人社會保障正處于建設和完善時期，這為從制度建設伊始就樹立正確的理念和觀念提供了便利，以避免制度運行過程中出現“亡羊補牢”的被動局面。由于殘疾人群體的社會弱勢地位，他們在自身訴求表達中存在更多的障礙和不暢，這就要求社會保障制度建設和待遇提供過程中樹立主動服務的觀念，從殘疾人的需求出發，為他們提供符合其需求的保障和服務。
　　
　　（三）殘疾人社會保障建設應當遵循全面保障和滿足特殊需求相結合的原則。殘疾人的多樣性決定了他們所需要的服務和保障方式、內容的多樣性，殘疾人的弱勢性又決定了他們需要社會提供的全面保障，甚至包括衣食住行醫等個人和社會生活的方方面面。從德國殘疾人社會保障看，不但形式和內容多種多樣，而且兼顧了不同的需求 ，上至耄耋老人，下至蹣跚學步的孩童，都可以得到其需要的保障。如對于老年殘疾人，不但有醫療、康復服務，而且有護理保險待遇解決其長期生活照顧的需要，對于殘疾兒童，則有政府買單的各式特殊教育，對于需要配備輔助器械或需要進行生活環境無障礙改造的殘疾人，則由相應的社會保障基金或政府出資為其配備所需的輔助器械或對其居住場所進行無障礙改造。因此，殘疾人社會保障的全面性決定了各種保障方式的特殊性，各種特殊的、滿足不同殘疾人需要的保障內容綜合起來，又構成了全面而完整的保障網。殘疾群體殘疾類型多種多樣，其保障需求多種多樣。《中華人民共和國殘疾人保障法》第六章“社會保障”對殘疾人社會保障進行了規定，2008年3月28日，中共中央、國務院《關于促進殘疾人事業發展的意見》對殘疾人生活保障、康復和醫療亦作了前所未有的詳細規劃。但殘疾人社會保障到底包括哪些內容，應當為需求各異的殘疾人提供哪些福利和服務，需要在社會保障制度建設中進行細致而周詳的考慮，保障內容也應當包括生活保障、康復服務、醫療保健、護理照料、生活環境改造等多項內容。同時，應當考慮借鑒德國的經驗，將殘疾人就業政策與社會保障政策結合起來，這因為：第一，社會保障尤其是社會保險與就業具有天然的聯系，社會保險的勞動者核心化常將眾多難以就業的殘疾人排除在制度之外，只要解決了就業問題尤其是正規就業，殘疾人參加社會保險的問題自然而然能夠得到解決；第二，因為殘疾人就業是其正常參與和融入社會的最主要和最重要的途徑，就業問題的解決，殘疾人自我價值得到實現和認可，使他們更有信心融入正常的社會生活。
　　從某種意義上講，殘疾人的保障程度反映了一國社會保障的發展程度；殘疾人對社會文明發展的分享程度，反映了一個國家社會文明的進步程度。我國殘疾人口規模約相當于德國全部人口的數量，殘疾人社會保障的完善和健全，不僅僅關系到8296萬殘疾人的生存發展，更為全國2.6億殘疾人家庭人口解除了后顧之憂。因此，殘疾人社會保障不是一項可有可無的工作，而是直接惠及我國五分之一人口的偉大工程，更是建設社會主義和諧社會的必要組成部分。德國作為社會保障發展完善的典型國家，他們的具體做法不一定適合我國的國情，他們的保障水平、保障內容也不是我們短期內能夠達到的，但他們的理念、他們的精髓卻是值得我們借鑒的。
　　
　　參考文獻
　　《中國殘疾人事業“十一五”發展綱要與配套實施方案》，華夏出版社，2006年。
　　劉翠霄：《各國殘疾人權益保障比較研究》，中國社會科學出版社，1994年。
　　作者單位：中國人民大學勞動人事學院
　　中國人民大學殘疾人事業發展研究院
　　責任編輯：曹 英