關于建立政府采購競爭與制約機制的思考

　　摘要：政府采購中存在兩大主要矛盾和核心問題，一是競爭機制問題，二是制約機制問題。為此必須各自從三個方面著手建立競爭機制和制約機制。解決好這兩大問題，我國的政府采購工作將進行得更好，發展得更快。
　　關鍵詞：政府采購；競爭機制；制約機制
　　
　　眾所周知，政府采購是指各級國家機關、實行預算管理的事業單位和社會團體采取競爭、擇優、公正、公開、公平的形式使用財政性資金，以購買、租賃、委托或雇用等方式獲取貨物、工程、服務的行為。政府采購是公共財政體系建設中的一個重要組成部分，是市場經濟國家管理購買性支出的一項重要手段，也是國際上通行的政府加強財政支出管理和調控經濟的重要手段。實施和推進政府采購是建立社會主義市場經濟體制和公共財政體制的基本要求，有利于加強財政支出管理，減少浪費，提高財政資金使用效益，防治腐敗。
　　政府采購制度產生于1782年的英國，英國政府首先設立文具公用局，作為專門負責政府部門所屬辦公用品采購的機構，美國政府采購的歷史也可追溯到1792年，有關政府采購的第一個立法確定了政府采購責任人為美國聯邦政府的財政部長。第二次世界大戰后，西方發達國家紛紛建立了政府采購制度。我國的政府采購起步較晚，1996年首先在上海開展試點，1998年國務院確定財政部為政府采購的主管部門，從2003年1月1日起在我國開始施行《政府采購法》，該法是對我國政府采購工作的歸納和總結，標志著我國政府采購工作步入了法制化的軌道。
　　據財政部統計，到2006年全國政府采購預算4122.2億元，實際采購規模3681.6億元，節約資金440.6億元，節約率為10.7%；廣東的政府采購規模已達403億元，節約資金169億元（《廣東財政理論與實踐》2007年11期）。綜觀十多年來我國的政府采購，特別是《政府采購法》實施以來，政府采購存在著很多問題，也有很多矛盾未解決。如采購制度表現形式混亂，采購人才缺乏，采購范圍不大等諸多問題是客觀存在的。究其實質，政府采購中存在的兩大主要矛盾和核心問題，一是競爭機制問題，二是制約機制問題。解決好了這兩大問題，我國的政府采購工作將進行的更好，發展得更快。
　　
　　一、競爭機制的建立
　　
　　所謂競爭機制是指在政府采購過程中，商品或服務的供應商為取得政府采購的訂單開展競爭的制度及實施保障。競爭是市場經濟賴以發揮作用的基石，是促進經濟活動廉潔、高效的推進器，在政府采購活動中是舉足輕重的一環。在政府采購過程中，若競爭充分就會促成低價中標，若競爭不是很充分，就會促成供應商預期較高的價格也可以中標。不僅如此，競爭不充分還會造成供應商間的“串通”，即供應商通過內部協商，確定“中標”供應商，由建該供應商報出高價，而其他供應商報出更高的價格，幫助該供應商“中標”，然后由“中標”供應商給予配合者補償。這將使政府采購采購資金增加，浪費國家財政資源。
　　要保證政府采購的充分競爭，就要建立競爭機制。建立良好的機制應從以下三個方面著手：
　　（一）競爭的廣泛性
　　為了保證政府采購到質量好、價格適宜的商品和服務，必須使符合條件的供應商都能參與競爭。不論它是本地的還是外地的，也不管它是國內的還是國外的。這里的供應商是指在中國境內外注冊的企業、公司及其他提供貨物、工程和服務的自然人、法人。政府必須從符合條件的供應商處采購，其采購方式根據具體情況確定，可以是競爭性招標方式，公開招標方式，協商和競爭招標結合方式，競爭性的協商談判方式，單方面招標方式等。
　　（二）競爭的保護
　　長期以來，在計劃經濟體制下企業無法作為一個獨立的商品生產者與經營者參與市場競爭。改革開放以來采取的一些措施也取得了一定成效，建立現代企業制度的企業也越來越多。但是，我國民族產業整體水平不高、企業發展緩慢，規模效益差，產品多是低水平的重復生產，科技含量低仍是不爭的事實。因此，在政府采購中雖然我們提倡廣泛的競爭，但還得考慮我國的國情，在競爭注意保護民族產業。這樣做也符合國際慣例，即使是美國這樣的發達國家也制定了《購買美國產品法》以限制外國產品進入美國市場。
　　（三）競爭的前提
　　我國《政府采購法》第3條明確規定“政府采購應當遵循公開透明則，公平競爭原則，公正原則和誠實原則。”即公開、公平、公正。“三公”原則是競爭機制得以形成的前提條件，一定要堅持，而要堅持“三公”就必須建立起多元化的信息公開披露機制。政府采購具有壟斷性，信息的不對稱性及招標過程的不確定性，人們對這些特性的了解必須通過信息的觀察、收集、整理、處置及傳遞，盡量地化解信息的不對稱性。因此，政府采購和信息公開機制的核心是建立多元化的信息系統。通過這個信息系統，無論是民眾還是決策者都能夠了解事情的真相，得出正確的判斷和決策，以免某一個部門、地方因為信息不靈而導致決策失誤。
　　
　　二、制約機制的建立
　　
　　所謂制約機制則指的是在政府采購過程中的各部門、各環節之間的監督措施及實施制度。在政府采購中供應商為了贏得訂單往往會游說政府官員，賄賂采購官員。就可能出現宣布緊急使用或特殊用途，使某一個供應商在沒有競爭的情況下拿到訂單；通過不合適的資格審查使潛在的供應商喪失資格，以此滿足特定的供應商等等現象。其產生的根源在于政府采購的程序是要人來執行的，采購的制度也要人來遵守，政府采購存在腐敗的機會，監督制約機制對于政府采購順利進行尤其重要。沒有健全的制約機制就會引發腐化，2006年8月廣東省采購中心主任因受賄剛剛判刑7年，2007年12月12日的《南方都市報》又報到，廣州市政府采購中心發生“窩案”，包括該中心負責人張某在內的多名工作人員因受賄被廣州市紀檢部門立案調查，不日將進入司法程序。科學的制約機制，既能保證競爭的有效性，又能防止政府采購中的腐敗浪費。為此，我們要做好以下三個方面的工作。
　　（一）法律及其實施細則是根本
　　法律是最具有效力的管理手段，其制定的程序也最為嚴謹，《政府采購法》結束了我國政府采購領域無法可依的尷尬局面，詳細規范了方式、程序及法律責任，它限制了政策執行中個體的任意性的操作空間，規范政府管理部門的有序行為方式，強化法定制度的規范化執行。由于制約機制對于政府采購至關重要，它是保障采購效率，維護采購廉潔公正的前提，因此在《政府采購法》中對內部監督和外部監督（包括司法監督）均作了規定，這部法律是約束政府采購行為的重要依據，要嚴格執行。由于《政府采購法》制定時間倉促，實施時間也不長，還應在實施過程中就出現的新情況、新問題不斷制定、修改實施細則以完善制約機制。
　　（二）政府采購監管機構是主體
　　在政府采購過程中的約束形式很多，涉及的部門也較龐雜。因此在諸多制約監督部門中，應明確其主次關系，否則可能形成看似是面面俱到，一旦出現問題各部門又相互推諉責任的被動局面，使約束流于形式，約束機制形同虛設。政府采購監督管理機構是國家設立的從事政府采購就監管工作的專門部門，地位尤其重要，因此在整個政府采購制約機制中，它的地位是第一位的，是制約機制的主體。目前許多省市制定了政府采購管理條例或辦法，政府采購監管機構也對招標采購過程進行了有效的監督，這就是所謂的事中監督。但對政府采購前計劃的編制，政府采購合同的履行情況等政府采購的“事前”、“事后”約束卻是空白。因而，應該在制度上規定給予政府采購監管機構更大的權力，讓其在各單位、各部門制定采購計劃中有發言權，能監督政府采購合同的執行情況，實行真正的全過程監督。
　　（三）建立政府采購的約束網絡是保證
　　約束網絡分為三個層次：第一層次是對政府采購管理部門的約束，約束的主體是各級人大、紀檢監察、審計部門，監督的客體是各級財政部門的政府采購管理機構如國庫處，采購管理處。第二層次是對政府采購機構的監督約束。約束的主體是政府采購管理機構以及公證機構、供應商等，約束的客體是政府采購機構。第三個層次是對供應商的約束，約束的主體是政府采購機構以及公證機構、合同管理機構，約束的客體是供應商。這三個層次就組成財政管理部門、政府采購機構、供應商相互制約的機制。同時，強化對政府采購的預算管理，提高政府采購計劃的約束力。建立供應商市場準入制度，加強對招標環節的約束。建立商品采購、驗收、付款三個環節相互分離，財政部門、政府采購部門和供應商相互制約機制，最終形成多層次、多環節、一體化的政府采購約束網
　　絡。
　　
　　參考文獻：
　　1、程志興.如何為政府采購行為建立監督制約機制[J].今