屯墾制度績效評價

　　摘要：諾斯·托馬斯指出：“有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵”，新疆生產建設兵團是履行屯墾戍邊使命的組織，其制度的優(yōu)劣決定著邊疆安定和國防安全。文章通過對新時期屯墾制度的績效評價，為其優(yōu)化提供參考。
　　關鍵詞：新疆；屯墾制度；績效評價
　　
　　新制度經濟學家視制度為經濟領域的一個內生變量，制度在長期經濟增長的分析中至關重要。制度的建立是為了減少交易成本，減少個人收益與社會效益之間的差異，激勵個人和組織從事生產性活動，最終促進經濟增長。有效的制度能促進經濟發(fā)展，不利的制度則阻礙經濟發(fā)展。
　　
　　一、屯墾制度的任務
　　
　　屯墾制度的任務就是完成屯墾戍邊使命，它是世界唯一、我國僅有的集政治、軍事、經濟、社會于一體的綜合性制度，屯墾的興衰不僅關乎邊疆穩(wěn)定和國防安全，更與新疆的經濟發(fā)展和國家的繁榮富強息息相關。從歷史變遷的角度來看，屯墾戍邊是不變的主題，但屯墾的內容和戍邊的意義卻隨著社會的變遷發(fā)生著變化。
　　（一）新時期戍邊的意義及內涵
　　戍邊是指保衛(wèi)祖國邊疆，保衛(wèi)領土完整，防止民族分裂，維護祖國統(tǒng)一，即以穩(wěn)定為主題。新疆生產建設兵團就是在特殊的歷史條件下的為戍邊使命而產生的，而且隨著社會經濟的發(fā)展，戍邊的戰(zhàn)略意義更加深遠。
　　當前，我國正處于21世紀前20年的重要戰(zhàn)略機遇期。這個戰(zhàn)略機遇期，是全面建設小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期，也是新疆進一步加快經濟和社會發(fā)展的關鍵時期。國際形勢也正在發(fā)生重大而深刻的變化，世界多極化和經濟全球化趨勢繼續(xù)發(fā)展；國際恐怖主義、民族分裂主義、宗教極端主義這“三股勢力”活動猖獗，時刻威脅著新疆的穩(wěn)定和國防安全；而新疆的能源供應在我國能源需求中的地位日益重要。新疆的穩(wěn)定和發(fā)展是關乎國家經濟發(fā)展全局的大事。可見，戍邊關系著國家安定和中華民族的繁榮。
　　（二）新時期屯墾的意義及內涵
　　屯墾在古代叫屯田，一般指以保衛(wèi)邊疆為目的的農業(yè)生產建設。但隨著時代變遷，經濟的發(fā)展，產業(yè)結構的轉換，現(xiàn)代屯墾的內涵發(fā)生了深刻變化，新疆兵團屯墾的意義也更加豐富。
　　首先，屯墾為戍邊奠定堅實的物質基礎。兵團要在新疆履行戍邊的使命，就必須不斷發(fā)展，通過發(fā)展不斷壯大自己。在市場經濟條件下，各市場主體遵循的是利益最大化的原則，從事屯墾的兵團各團場作為市場主體，要實現(xiàn)屯墾資產的增值和屯墾人物質文化生活水平的提高。發(fā)展和壯大屯墾事業(yè)是保障戍邊順利實現(xiàn)的唯一途徑。
　　其次，有發(fā)展才有穩(wěn)定。屯墾使命要由團場職工來履行。職工群眾是兵團履行屯墾使命的主體，也是兵團戍邊使命能否完成的根本所在。隨著新疆與內地差距的拉大，資金、勞動力、技術都流向具有優(yōu)勢的沿海、東部地區(qū)，導致兵團人才流失情況十分嚴重。兵團要完成自己屯墾的使命，必須不斷提高兵團職工的收人，改善生活水平，提升生活質量，這是時代發(fā)展和實現(xiàn)戍邊使命的需要。
　　再次，屯墾事業(yè)支持著地方經濟，為新疆發(fā)展作出了卓越的貢獻。兵團屯墾事業(yè)是新疆先進生產力的代表。伴隨著經濟發(fā)展、社會進步，像石河子、阿拉爾、北屯、五家渠等一批軍墾新城在昔日荒漠上崛起，不僅創(chuàng)造了大量的社會財富，就其生產方式乃至社會觀念方面也給地方經濟帶來了變革和創(chuàng)新。
　　綜上所述，新疆兵團屯墾制度的核心任務，就是要同時解決好屯墾和戍邊兩大問題，就像胡錦濤主席指出的：新疆兵團要“從我國社會主義現(xiàn)代化建設的全局和維護國家安全穩(wěn)定的大局出發(fā)，充分認識自己肩負的光榮而又艱巨的歷史使命，增強光榮感、責任感和緊迫感，圍繞發(fā)展和穩(wěn)定這兩大任務，全面推進兵團的各項建設，更好地履行黨和人民賦予的神圣職責。”
　　
　　二、屯墾制度績效的評價標準
　　
　　屯墾制度作為一種在兵團經濟發(fā)展和社會進步中起著重要作用的客觀存在物，也存在績效優(yōu)劣的問題。就當前社會主義市場經濟條件下的屯墾制度本身而言，只有那些既體現(xiàn)制度本質要求，有利于完成制度任務、促進社會歷史進步和人的全面發(fā)展，同時又有助于制度持續(xù)演進和發(fā)展的標準，才是合理的、可取的。
　　（一）是否有利于實現(xiàn)制度任務
　　“一項制度安排，是支配經濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排，……它必須至少用于下列一些目標：提供以各種結構使其成員的合作獲得一些在結構外不可能獲得的追加收入，或提供一種能影響法律或產權變遷的機制，以改變個人（或團體）可以合法競爭的方式。”
　　屯墾制度就是為實現(xiàn)屯墾戍邊使命而設計的，評價屯墾制度績效的首要標準是看它是否有利于制度任務的完成。通過對新時期屯墾與戍邊內涵、意義的分析，屯墾制度要在保障邊疆穩(wěn)定和國防安全的同時，促進兵團經濟的飛速發(fā)展。
　　（二）是否與制度環(huán)境具有協(xié)調性
　　“制度環(huán)境，是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規(guī)則。”林毅夫曾說過：“挑出某個特定的制度安排并絕對的討論它的效率是不會得到什么結果的。研究制度安排需要具有對歷史事件及地區(qū)的專門知識。并需要專門了解該制度安排在制度結構中所處的地位如何。缺乏這種了解，對特定制度安排效率的討論也就不得要領”。
　　屯墾制度是新疆生產建設兵團沿用的一項集政治、經濟、軍事、社會于一體的綜合性制度，其制度內容設計應與國家賦予的政治使命及我國的經濟背景、軍事需求、社會環(huán)境相協(xié)調，從而更好地在國家的大環(huán)境下發(fā)揮制度功能。
　　（三）是否有利于市場交易
　　制度經濟學判斷制度機制優(yōu)劣的最重要標準，是看它們是否有利于市場交易的發(fā)生與深化。如果一國的制度有利于交易市場的容量最大化、有利于經濟的深化，那么我們就說該國具有高的制度資本。不利于市場交易的制度，則使交易的成本變高，這種成本通常被稱為“制度成本”。當然，制度成本不僅僅指在市場交易發(fā)生過程中實際要支付的成本，也包括由于制度障礙而根本無法進行或選擇放棄市場交易所帶來的機會成本，這種機會成本包括“本來可深化的市場”因制度障礙而只能半途而廢的情況，以及市場勉強得到發(fā)展的情況。當一國的制度機制不利于市場交易的發(fā)生與發(fā)展時，一方面市場難以高效發(fā)展，另一方面，人們的相當一部分勤勞對沖制度成本，是“無用功”。
　　
　　三、新疆兵團屯墾制度的績效評價
　　
　　（一）有效實現(xiàn)了戍邊的政治使命，但屯墾事業(yè)發(fā)展緩慢
　　新疆兵團成立50多年來的歷史表明，兵團在穩(wěn)定邊疆、鞏固邊防方面，已經成為永不換防、永不轉業(yè)、世代接續(xù)的戍邊力量和永不挪位、有生命力的界碑。
　　但是隨著社會主義市場經濟體制的深入，兵團屯墾事業(yè)相對發(fā)展緩慢，經濟發(fā)展水平各項指標與全國、新疆平均水平相比差距較大（見表1）。主要表現(xiàn)在：人均國民生產總值略低于新疆和全國平均水平；無財政收入，固定資產投資增長緩慢，經濟發(fā)展動力不足；產業(yè)結構水平低下，農業(yè)占據(jù)較大比重，工業(yè)、第三產業(yè)發(fā)展緩慢。
　　
　　（二）屯墾制度與和平發(fā)展主題相一致，但與市場經濟運行機制協(xié)調性差
　　屯墾制度的實施，保證了新疆穩(wěn)定和國防安全，同時在一定程度上促進了兵團和新疆的經濟發(fā)展。但是，屯墾制度的高度計劃與市場經濟運行機制尚未有效融合。
　　首先，組織結構不能適應市場環(huán)境變化的需求。兵團現(xiàn)行的兵、師、團三級組織結構是一種直線職能制，其最大的缺陷是：按職能分工的組織通常彈性不足，對環(huán)境的變化反應比較遲鈍。因此，這種高度計劃的管理組織形式很難滿足我國目前市場環(huán)境瞬息萬變的要求。
　　
　　其次，屯墾組織法律地位不明確，無法成為市場經濟中的有效實體。長期以來，兵團根據(jù)中央和國家的有關文件，自行管理兵團內部事務。兵團法律地位缺失，使得兵團在市場經濟條件下處于劣勢地位。同時，兵團制定的大量規(guī)范性文件因其立法主體不合格，存在不確定性，影響了團場職工的長遠利益及合法權益的保護，成為制約兵團人心穩(wěn)定，持續(xù)、和諧發(fā)展的重要原因之一。
　　（三）市場交易效率低下
　　兵團與全國及自治區(qū)改革發(fā)展的差距逐步拉大，主要原因是兵團屯墾制度與社會主義市場經濟體制之間存在著諸多的不適應，即屯墾制度的內容設計阻礙和限制了市場經濟體制在兵團經濟中的運行，增加了制度成本，削弱了兵團勞動者為經濟發(fā)展做出的貢獻。具體體現(xiàn)在以下三個方面：
　　1、產權界定不清晰，交易費用過高。新疆生產建設兵團為了解除兵團現(xiàn)行體制對兵團在市場經濟條件下發(fā)展經濟的制約，減少經濟體制改革中的成本，組建了中國新建集團。在市場經濟體制下，企業(yè)作為市場主體為適應市場經濟的要求，必須建立現(xiàn)代企業(yè)制度。但是，在深化產權制度改革過程中，在團場農業(yè)生產和企業(yè)運營方面仍然存在產權不完整問題，如：農牧團場職工在土地承包方面，存在土地自主經營權不完善的問題，作物的選擇、生產資料供應以及產品收購還是由團場統(tǒng)一完成；國有控股企業(yè)在企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和運營過程中仍然有明顯的行政干預的痕跡等。這些不僅阻礙經營者勞動積極性的充分發(fā)揮，同時也增加了各項生產過程中的交易費用。
　　2、治理機制阻礙了交易效率的提高。新制度經濟學的交易成本理論告訴我們：交易的性質是決定選擇何種治理機制來組織交易的關鍵因素。兵團作為履行屯墾戍邊使命的組織，其政治使命的實現(xiàn)應由國家建立長效保障機制，而在參與市場經濟的過程中，應由市場體制來組織交易。然而，兵團經濟長期受國家、自治區(qū)、兵團多重指令性計劃制約，在內部管理制度上，企業(yè)與市場之間替代的靈活性差。現(xiàn)行的僵硬的管理制度，一方面不能發(fā)揮市場在經濟運行中的作用，另一方面增加了交易費用，降低了交易效率。
　　3、存在繁瑣的委托-代理關系，難以實現(xiàn)利潤最大化目標。兵團現(xiàn)行的是兵、師、團三級管理結構，即整個兵團按照行政區(qū)域劃分為14個師，各師內部按行政區(qū)劃為各個團，團下又劃分到基層管理組織——連隊。這種組織形式，對于當前以經濟建設為中心的兵團來講，它的優(yōu)勢就是能夠高度統(tǒng)一，集中力量辦大事。但是這種組織結構不僅存在多重的委托——代理問題，而且使廣大人民群眾作為真正的委托人無法有效實施對代理人的監(jiān)督和激勵；同時，各級代理人是由上級任命的，并未按照市場機制的原則選擇專業(yè)化人才，所以很難保證代理人的經營能力。這些問題的存在不僅增加了兵團經濟運行的交易成本，而且代理人行為目標與兵團經濟發(fā)展的整體目標的一致性差，使得兵團經濟發(fā)展緩慢，難以實現(xiàn)資源有效配置和最大化目標的實現(xiàn)。
　　綜上所述，新疆屯墾制度在履行戍邊使命、保證邊疆長久治安的實踐過程中，發(fā)揮了巨大的作用。但在建立和完善社會主義市場經濟體制過程中，暴露出了制度設計上的缺陷。屯墾戍邊是新疆生產建設兵團永恒的政治使命，因此，我們必須積極主動地探索屯墾制度與市場經濟運行機制的結合點，將市場機制融入屯墾事業(yè)的發(fā)展中，在完善屯墾制度的同時，完成國家和人民賦予我們的偉大使命。基于屯墾任務的特殊性，屯墾制度的完善將是一個長期而曲折的過程。
　　
　　參考文獻：
　　1、L.E.