治理理論的發(fā)展路徑與啟示

　　摘要：治理理論是當今多門社會科學研究的熱點，它是在對傳統(tǒng)官僚制治理模式進行反思的過程中產(chǎn)生的。人們從不同的視角來看待治理，相比先前統(tǒng)治型的社會管理模式，公共治理更加強調(diào)自由的價值，推崇訴求的多元化和彰顯公共管理的公共性。作為西方社會后工業(yè)化過程中出現(xiàn)的新理論，治理理論是西方新古典自由主義的思想在公共管理領(lǐng)域的體現(xiàn)。雖存在一些缺陷與不足，但它為公共管理的創(chuàng)新和政府的改革帶來了新的發(fā)展動力。
　　關(guān)鍵詞：治理；公共管理；合作網(wǎng)絡(luò)
　　
　　從20世紀90年代以來，“治理”一詞已成為當今政治學、經(jīng)濟學、社會學研究領(lǐng)域的熱門詞匯。從學術(shù)界到實踐界都在廣泛地運用治理理論來理解現(xiàn)實并解決問題。治理理論的譜系主要有兩條發(fā)展線路：一是世界銀行針對發(fā)展中國家提供的援建項目無法發(fā)揮應(yīng)有的效益而提出的治理危機的概念。這種治理理論認為許多發(fā)展中國家因國家整合能力和執(zhí)行能力的下降導致的治理危機是這些項目無法發(fā)揮效益的一個主要原因。另一條發(fā)展線路是戰(zhàn)后隨著公共問題的復雜化，政府機構(gòu)不斷膨脹的同時，憑借政府自身的能力和資源解決公共問題的能力在下降。在這種情況下，西方發(fā)達國家的公共管理領(lǐng)域開始了從一場“統(tǒng)治”到“治理”的廣泛變革，強調(diào)私營機構(gòu)、非營利組織和各類公民組織在公共管理中的作用。面對治理實踐的不斷發(fā)展，在西方學術(shù)界，關(guān)于治理理論的研究呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭。
　　
　　一、治理的內(nèi)涵
　　
　　全球治理委員會的定義：治理是個人和制度、公共和私營部門管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。它是一個持續(xù)的過程，其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。
　　世界銀行的定義：治理是在管理一國經(jīng)濟和社會資源中行使權(quán)力的方式。治理的內(nèi)容主要有：構(gòu)建政治管理系統(tǒng)；為了推進發(fā)展而在管理一國經(jīng)濟和社會資源中運用權(quán)威的過程；政府制定、執(zhí)行政策以及承擔相應(yīng)職能的能力。
　　聯(lián)合國開發(fā)署的定義：治理是行使經(jīng)濟、政治和行政的權(quán)威來管理一國所有層次上的事務(wù)。它包括6/tl4RlXevP1R8z3bs/YDfevnmbSWOUtMtnwpnfsUmQ=機制、過程和制度。公民及其各類組織在這個過程中表達利益、行使合法權(quán)利、承擔其義務(wù)以及彌補他們之間的差異。
　　羅茲（Rhodes）對治理的概念進行比較全面的總結(jié)。他認為“治理”在當代主要有六種用法：最小化政府：用市場機制來提供公共服務(wù)以減少政府的范圍和公共開支。作為公司治理的治理：同時適用于企業(yè)和公共部門管理的新方式。新公共管理：將私人部門的管理技術(shù)和激勵結(jié)構(gòu)引入政府部門，用更多的“掌舵”代替“劃槳”。作為“善治”的管理：它從政府的合法性和管理效率上定義政府管理國家、社會、經(jīng)濟事務(wù)的能力。社會-控制系統(tǒng)論的治理：它以一種有別于傳統(tǒng)等級制的新的結(jié)構(gòu)或模式來定義治理，政府不再是金字塔頂端的那個發(fā)號施令者，而是與其他行動者彼此依賴的網(wǎng)絡(luò)中的一個結(jié)點。自組織網(wǎng)絡(luò)的治理：由政府、私營部門、非政府組織共同組合而成的問題導向型的網(wǎng)絡(luò)，在這種網(wǎng)絡(luò)中沒有權(quán)威的自主與自治是其特征。
　　
　　二、公共治理的三個視角
　　
　　（一）從政府管理的新方式的角度來看待治理
　　這一觀點是與新公共管理緊密聯(lián)系在一起的，新公共管理是對20世紀70年代末80年代初以來西方政府改革運動的總結(jié)，被視為是市場化條件下的政府管理的新模式。它著力于在西方社會由工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變的過程中，對于傳統(tǒng)的官僚制公共管理模式有效性的質(zhì)疑，認為機構(gòu)林立、缺乏創(chuàng)新、行動緩慢、難于復雜而適應(yīng)迅速變化的環(huán)境已經(jīng)成為其繼續(xù)進行有效社會管理的障礙。新公共管理主張采用企業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。
　　然而，學者們意識到，在傳統(tǒng)官僚制模式的社會管理方式無法應(yīng)對現(xiàn)實的社會需求，其根本原因不在于管理體制本身。現(xiàn)代社會人們面臨的公共問題日益復雜，解決這些問題所需的資源和能力已經(jīng)大大超越了政府的邊界，在政府內(nèi)部引入競爭機制和管理技術(shù)，提高政府部門的運行效率并不能有效解決政府管理能力不足的問題，必須到政府之外去尋求答案。
　　（二）將治理視為公民社會的自組織網(wǎng)絡(luò)
　　與前一種觀點不同，這種觀點將政府排除在治理過程之外，認為治理是公民社會部門在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序。埃利諾·奧斯特羅姆通過對大量案例的分析證實了，一群相互依賴的當事人在管理公共池塘資源時的確可以建構(gòu)自己的網(wǎng)絡(luò)，“把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。”
　　公民社會的自組織網(wǎng)絡(luò)是在政府的權(quán)威之外的公民團體，社會的各個部分建立起一種以參與者共同利益為目標導向的治理結(jié)構(gòu)，它通過自我協(xié)調(diào)、自我整合和自我滿足，從而形成一個制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域；維護網(wǎng)絡(luò)運行秩序的不再是來自政府層級結(jié)構(gòu)單向施加的命令，而是平等參與者之間通過對話和互動形成的正式和非正式的規(guī)范。由于它將政府排斥與治理過程之外，甚至將國家放在公民社會的對立面，所以也受到了很多學者的批判。他們認為在解決集體問題和提供公共產(chǎn)品以至于構(gòu)建自主網(wǎng)絡(luò)方面，政府依然有其行動的空間和不可或缺的作用。
　　（三）將治理視為由政府和其他參與者構(gòu)成的合作網(wǎng)絡(luò)
　　承接上述學者的觀點，它將政府和各類公民組織作為平等的參