５９號(hào)文件出臺(tái)前后

　　不破不立。在經(jīng)過(guò)資金制、承包制、擴(kuò)權(quán)等嘗試之后，到20世紀(jì)90年代中期，國(guó)企改革的重心終于轉(zhuǎn)到兼并破產(chǎn)這條道路上來(lái)。由于法律的缺位，十多年來(lái)，國(guó)企的兼并破產(chǎn)是一系列國(guó)家政策的指導(dǎo)下才得以大規(guī)模開(kāi)展起來(lái)，因此，從1994年至今，一直是政策性破產(chǎn)時(shí)期。而這一系列文件的發(fā)端，便是國(guó)發(fā)（1994）第59號(hào)文件。
　　
　　1993年7月，當(dāng)時(shí)的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委副主任陳清泰找來(lái)曹思源先生和我，說(shuō)要正式推進(jìn)國(guó)企破產(chǎn)了，讓我們拿意見(jiàn)。
　　20世紀(jì)80年代的時(shí)候，曹先生擔(dān)任國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展中心處長(zhǎng)，他是經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)家，在中國(guó)第一部國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)法上做出了很大貢獻(xiàn)，起草破產(chǎn)法最早正是由他提出的。
　　陳清泰是一位非常開(kāi)明、開(kāi)放，很有改革思想的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)時(shí)在場(chǎng)的還有經(jīng)貿(mào)委企業(yè)司蔣黔貴司長(zhǎng)。我那時(shí)提出，我們對(duì)于國(guó)企破產(chǎn)關(guān)閉的現(xiàn)狀不是很了解，能否成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)調(diào)研組，到各地進(jìn)行調(diào)研，摸摸狀況。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委接受了我這個(gè)建議，并報(bào)告了朱镕基總理。總理批錢(qián)搞政策調(diào)研，據(jù)我了解，此前是從來(lái)沒(méi)有過(guò)的。
　　
　　進(jìn)程加速
　　
　　1993年底，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委牽頭成立了國(guó)企破產(chǎn)專(zhuān)題調(diào)研組，我是唯一以學(xué)者身份參加的人。經(jīng)過(guò)兩個(gè)多月的調(diào)研，跑了數(shù)個(gè)城市與數(shù)十家國(guó)有企業(yè)，發(fā)現(xiàn)國(guó)企破產(chǎn)難度主要在兩點(diǎn)上，朱總理后來(lái)概括為：人往哪里去?錢(qián)從哪里來(lái)?
　　1994年3月，我們拿出了一個(gè)意見(jiàn)，成為后來(lái)59號(hào)文件，即《國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》的雛形。
　　59號(hào)文件的第一稿，是我與國(guó)有資產(chǎn)管理局的狄娜執(zhí)筆的。1994年10月25日，文件正式下發(fā)。
　　
　　化解兩大問(wèn)題
　　
　　當(dāng)時(shí)，曾發(fā)生過(guò)一件事情，引起國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)進(jìn)程的很大波動(dòng)，就是重慶針織總廠的破產(chǎn)事件。故事是這樣的，重慶針織總廠是重慶的一家老牌國(guó)有企業(yè)，租借了北京東方租賃公司價(jià)值1個(gè)億的設(shè)備，欠了幾千萬(wàn)的租賃費(fèi)和利息。東方租賃公司就起訴，要求返還租賃費(fèi)和利息，北京市中院判重慶針織總廠敗訴。由于債務(wù)是重慶市紡織局做的擔(dān)保，所以針織總廠和紡織局連夜商議方案，最后決定讓針織總廠破產(chǎn)。北京中院得知后，派法官和法警到重慶執(zhí)行判決，把重慶紡織局局長(zhǎng)辦公室都給查封了。
　　這時(shí)重慶針織總廠的工人上街了，反對(duì)破產(chǎn)，整整3天，鬧得非常厲害。重慶市委書(shū)記肖秧親到現(xiàn)場(chǎng)做解釋、安撫，才平息了風(fēng)波。這件事影響很大，大家覺(jué)得雖然搞不好的國(guó)有企業(yè)還是要破產(chǎn)的，但一定要解決好職工安置的問(wèn)題。而且，后來(lái)也就禁止政府給企業(yè)做擔(dān)保了。
　　在起草59號(hào)文件的時(shí)候，對(duì)如何解決破產(chǎn)國(guó)企職工問(wèn)題，我提出一個(gè)理論，后來(lái)有人概括為“人力資本補(bǔ)償理論”或“清償歷史勞動(dòng)債權(quán)理論”，即職工在國(guó)企工作，一直拿的是低工資，理論上說(shuō)，一旦他們失業(yè)，國(guó)家要從拿走的利潤(rùn)中拿出一部分來(lái)補(bǔ)償職工或提供社會(huì)保障。
　　我把職工勞動(dòng)債權(quán)分為“歷史的勞動(dòng)債權(quán)”和“即時(shí)的勞動(dòng)債權(quán)”，前者是國(guó)家對(duì)國(guó)企職工的歷史負(fù)債，后者是現(xiàn)今的工資拖欠等負(fù)債。國(guó)企破產(chǎn)，就要給職工一個(gè)“歷史的勞動(dòng)債權(quán)”的對(duì)價(jià)補(bǔ)償。
　　補(bǔ)償，就要有職工安置費(fèi)。同時(shí)，國(guó)企破產(chǎn)后，解決銀行負(fù)債的窟窿也需要費(fèi)用。這兩筆費(fèi)用就引起國(guó)企破產(chǎn)錢(qián)從哪里來(lái)的問(wèn)題，也是當(dāng)時(shí)國(guó)企破產(chǎn)的兩大障礙。
　　關(guān)于職工安置費(fèi)的來(lái)源，我們起草文件時(shí)，想到了土地。這是從上海浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)批租土地與1992年修憲中得到的啟示，即劃撥給國(guó)有企業(yè)的土地，交納土地出讓金后可以將土地使用權(quán)進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，土地出售所得可以用來(lái)安置職工。
　　當(dāng)時(shí)，銀行反對(duì)國(guó)企破產(chǎn)，主要是呆壞賬沖銷(xiāo)沒(méi)有資金來(lái)源，于是我們想到并提出建立呆壞賬準(zhǔn)備金制度，即從貸款額中提取1％，作為準(zhǔn)備金來(lái)沖銷(xiāo)銀行的呆壞帳，這也是國(guó)際上通行的。有了這一制度，銀行也不反對(duì)破產(chǎn)了。59號(hào)文件把大家反對(duì)破產(chǎn)，變成了都有破產(chǎn)積極性。
　　
　　半個(gè)破產(chǎn)法
　　
　　從1995年起，國(guó)有企業(yè)的兼并破產(chǎn)工作的高潮出現(xiàn)了，1995年和1996年，有四五千件國(guó)企破產(chǎn)案件都與59號(hào)文件的實(shí)施有關(guān)。
　　另一方面，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了“假破產(chǎn)，真逃債”現(xiàn)象。有的地方搞“換殼經(jīng)營(yíng)”或“企業(yè)分立”，為解決這一問(wèn)題，1997年，國(guó)務(wù)院又制定了10號(hào)文件，意思就是要求“破產(chǎn)還債，關(guān)門(mén)走人”，以遏止各地的“惡意破產(chǎn)”現(xiàn)象。
　　1996年，全國(guó)破產(chǎn)試點(diǎn)城市擴(kuò)展到56個(gè)，1997年達(dá)到111個(gè)城市，2000年，破產(chǎn)試點(diǎn)基本全面推開(kāi)。
　　從1994年到現(xiàn)在，都是政策性破產(chǎn)時(shí)期，也是新破產(chǎn)法立法的準(zhǔn)備期。反思政策性破產(chǎn)，應(yīng)該說(shuō)在有破產(chǎn)法國(guó)有企業(yè)都不能破產(chǎn)的情況下，能把它推動(dòng)起來(lái)，是有歷史功績(jī)的。
　　雖然新破產(chǎn)法已于2006年正式頒布并開(kāi)始實(shí)施了，但是，這一新破產(chǎn)法還只是“半個(gè)破產(chǎn)法”，我們還沒(méi)有個(gè)人破產(chǎn)、事業(yè)單位破產(chǎn)以及市場(chǎng)其他主體破產(chǎn)的規(guī)則，目前我們還在積極推動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)法的制定，我期待中國(guó)破產(chǎn)法真正完美的那一天。
　　（作者為59號(hào)文件的起草參與者之一。現(xiàn)為中國(guó)政法大學(xué)教授、研究生院院長(zhǎng)）
　　
　　（摘自《中華英才》2008.1）