提案制度改革之我見

　　全國“兩會”已經(jīng)召開，每年的這個時候，代表們都要帶著各自的提案赴京參會。近些年來，雖然我國各級人民代表大會在加強民主建設(shè)方面獲得了長足進步，人民代表在中國政治生活中的作用越來越重要。但從我國民主政治發(fā)展的基本要求看，人民代表大會制度還有必要做多方面改革，其中一個重要方面是提案制度的改革。
　　按目前我們看到的做法，人民代表的提案通常由人大有關(guān)部門轉(zhuǎn)給政府的相關(guān)機構(gòu)，后者在一定期限內(nèi)給提案者作出一個答復(fù)。真正提交人大會議商議的文件常常是國家有關(guān)機構(gòu)提交的立法草案以及政府主要部門的工作報告，人民代表自己的提案通常不會在會議上討論。
　　這種狀況應(yīng)該有所改變。
　　人民代表的提案應(yīng)集中于立法建議或法律修訂的建議，不要就行政部門的一般工作問題提出提案。a提案提出后，只要符合程序要求，應(yīng)該在人大會議上討論，而不是轉(zhuǎn)到政府部門去。人大代表也可以對政府工作進行監(jiān)督，但應(yīng)該使這種監(jiān)督成為一個專門機構(gòu)的日常工作，而不是靠每年的提案來監(jiān)督。
　　人大代表不需要有某種提案數(shù)量的要求，代表們可以提，也可以不提。提案是否提交大會討論，要有一個規(guī)定。例如，規(guī)定多少名代表共同簽署的提案才可以提交大會討論。這樣做可以節(jié)省會議資源，提高人大的議事效率。
　　人大在討論代表提出的提案時，可以有反對的聲音。圍繞提案可以進行辯論。在討論提案時可以舉行聽證會。在聽證會上，提案的贊成者和反對者可以邀請社會人士提出證據(jù)以支持自己的觀點。這樣做有助于把一些問題討論清楚，提高提案的質(zhì)量。經(jīng)過討論，某些提案的提交者有可能撤回自己的提案，不提交大會表決，從而節(jié)省會議資源。
　　應(yīng)更好地發(fā)揮人大常委會的作用。目前，我國人大設(shè)立了常務(wù)委員會制度，為了節(jié)約會議資源，大量提案不必由人大全會來討論，而可以由人大常委會在全會閉會后進行討論。至于什么樣的提案交給常委會討論，什么樣的提案不交，也應(yīng)該有一個程序性的規(guī)定。為了充分發(fā)揮人大的立法功能，應(yīng)該適當延長開會的時間，特別應(yīng)延長人大常委會的開會時間。常委會可以實行例會制度，每年開多長時間的會議，應(yīng)有一個明確規(guī)定。從觀察看，人民代表的提案多是普通代表提出的，人大常委似乎鮮見提出。今后人大常委似乎可以和普通代表加強聯(lián)系，多研究問題，領(lǐng)銜提出一些質(zhì)量更高的提案。
　　為了提高人大代表提案的質(zhì)量，應(yīng)該確立一種人大代表調(diào)查研究的經(jīng)費保障機制。有的人大代表從群眾來信來訪中獲得資料，也難免有片面性。有時候，群眾來信來訪反映的問題也是一面之詞。所以要鼓勵人大代表采取各種辦法做調(diào)查研究。一些代表為了提高提案的質(zhì)量，常常自己花錢搞調(diào)查研究，這個很不合理。對于調(diào)研經(jīng)費，一定要專款專用。可以制定一個具體的經(jīng)費使用辦法，規(guī)定經(jīng)費的申請、使用、核銷和事后監(jiān)督審查的嚴格程序。
　　應(yīng)確立一套有關(guān)提案的提交、討論和處理結(jié)果的信息披露程序以及歷史資料檢索程序。我鄭重建議，應(yīng)建立各級人大圖書館，重點收藏提案文件，方便代表和研究人員閱讀檢索。圖書館應(yīng)向所有人開放，包括國內(nèi)外一切有閱讀能力的人。圖書館應(yīng)該專門撥款建造，鄭重其事，而不是在一座樓房里開辟一兩間屋子做個閱覽室。
　　應(yīng)合理規(guī)定保密制度。不同級別的人大代表的調(diào)查研究可以涉及不同層級保密信息，但不能濫用保密手段。我國現(xiàn)實政治生活中有太多的“內(nèi)參”之類的東西，應(yīng)予以改正。對于真正需要保密的東西，則應(yīng)該有一套嚴格的手段予以保護。（作者為中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、宏觀經(jīng)濟研究室主任）