公共應急２００８大考

　　突如其來的應急與統籌考驗一點點擴大，從個人，家庭，城市，國家，直至整個社會。
　　
　　老天爺的年關
　　
　　2008年1月13日，當第一輪降雪侵襲長沙時，從小在北方長大的劉晴覺得南方人對下雪過于大驚小怪， “北方年年都大雪冰封，這算什么。”而直到2月6日下午6點多，冰雪重災區，數日停電，為保證通信，在中國聯通工作的家人被要求春節期間不得離開長沙，劉晴夫婦和南岳公婆在通舊歷年里最后一個電話時，商定各自過年。
　　1月14月一大早，南京的雪花越飄越密集。在某中學教書的小趙不顧有孕在身，天寒地凍中興沖沖攜友前往明孝陵踏雪尋梅。1月30日，小趙在博客里寫到：“飄點雪花原本是多美的事，可是一旦過多過度，就可怕了。一場大雪持續半個多月，近在江陰的父母難以赴寧過年。雪中漫步還導致遭遇重感冒，一個小生命亦經受嚴峻考驗。”
　　黑龍江叢豐定好在麗江的婚禮被迫取消。70多歲的郭培老人在給北京工作的女兒打電話時泣不成聲。貴州大范圍凍雨，莊稼基本都完了。從2月初開始，在廣州打工的管輝5次前往火車站，也沒能趕回內蒙老家見父親最后一面。
　　然而在2008年中國南方冰雪災害受災上億的人群中，他們都算幸運者。有專家指出，年底年初，“暖冬”早已成為南方人們的默認概念，對超規模冰雪的麻痹大意在一定程度上造成了此次自然災害影響的蔓延。突如其來的應急與統籌考驗一點點擴大，從個人，家庭，城市，國家，直至整個社會。
　　
　　“難度超過1998年抗洪”
　　
　　2006年1月8日，國務院發布國家突發公共事件總體應急預案，總體預案分為四級，即Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)。1月30日上午，民政部決定對廣西雨雪冰凍災害國家自然災害救助應急預案由Ⅳ級響應提升為Ⅱ級，針對安徽、湖北、湖南、貴州、江西以及四川等省同樣啟動Ⅱ級響應。國務院應急辦專家組組長閃淳昌分析說，突發公共事件可分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四類，而這四類突發公共事件具有相互聯系、相互滲透甚至相互演變的特點，就拿此次南方地區雨雪冰凍災害來說，起初是一場自然災害，然而它造成南方電網受損、交通嚴重受阻、事故頻發，這就引發了事故災難，再者，它可能導致傳染病和其他突發公共衛生事件，威脅人民群眾的身體健康，另外，大量旅客滯留在車站或臨時安置點，對城市安全和管理都提出了極大挑戰，食品等基本生活物資短缺造成物價上漲，大范圍停水停電嚴重影響人們日常生產生活，這些都極易引發社會安全事件。
　　如果把此次南方暴風雪稱為始發災害的話，它引發的交通、電力、生產、生活等方面的災害則可稱為次生災害。幾種災害同時發生。相互的疊加效應讓人始料未及。自2003年非典疫情后，我國加大了突發事件應急預警機制的建立和完善，中央出臺了國家突發公共事件總體應急預案以及20個專項預案和85個部門預案，地方各級政府包括企業和社區也出臺了相應的預案和響應機制。從1998年抗洪到2003年非典疫情，每次災害都增加了中國預防及應對特大突發事件的能力，但正如有關專家指出，此次南方暴風雪引發的災害具有其特殊性和復雜性。
　　首先，災害發生在南方各省，我國南部地區因氣候較為溫暖，缺乏應對強降雪的基礎設施建設，而此次雨雪冰凍天氣又是南方50年未遇，這使得南方各省的交通、電力及民用設施都無法應對此次災害天氣；其次，與春運特殊時期重合。每年傳統節日春節前夕，國內在路上流動的人口將近22億，可謂具有中國特色的人口大遷徙，惡劣天氣更給今年春運增添了前所未有的困難；再者，在此次災害中受影響的京廣鐵路以及京珠高速都是我國主要的南北交通干線，承擔著運送大批旅客的艱巨任務；另外，受災嚴重的廣東省是我國輸入農民工最多的省份之一，春節期間有大量外地務工人員需要返鄉。
　　就像一道數學題，如果只有一個未知數，那是很好解決的，但如果它有四個未知數，難度就是成倍的。民政部救災救濟司司長王振耀表示。應對“此次災害的難度超過1998年抗洪”。
　　
　　中央運籌帷幄
　　
　　2008年1月底，冰雪災害已成為全中國關注焦點。2月1日，國務院成立煤電油運和搶險抗災應急指揮中心，由發改委、公安部、民政部、財政部、鐵道部、交通部、信啟、產業部、商務部、衛生部、安監總局、氣象局、國務院應急辦、國家電網公司等23個單位組成，指揮中心主要負責及時掌握有關方面的綜合情況，統籌協調當前煤電油運和搶險抗災中跨部門、跨行業、跨地區的各項工作。同時，啟動經濟運行協調機制，強化電煤產運需銜接、制定和完善應急預案。面對復雜的災情，各部門單兵作戰將難以招架，這時就需要一個“神經中樞”統領全局，建立各部門溝通、協調的機制，發揮各部門協同作戰的合力，就像下一盤棋，車、馬、炮如何調度，得聽主帥的命令主帥運籌帷幄之中，決勝千里之外。
　　統籌各地區也是這個道理，此次暴風雪波及全國19個省(市、區)，交通部特別強調要加強跨省聯動，打通省際障礙。1月21日，組織北方地區幾百名有經驗的汽車駕駛員和工程技術人員，隨時準備支援災區，同時總結新疆等地除雪除冰經驗，及時提供給受災地區，指導各地除雪搶通工作，并調度了5300多套防滑鏈等防滑設備，提供給粵、湘等地。1月下旬開始，在京廣線南段運輸癱瘓的情況下，鐵道部充分運用京廣線兩翼的京九線、焦柳線、三茂線等鐵路通道，組織迂回分流運輸，并緊急調集35組客車和78臺內燃機車支援廣州，又從哈爾濱、北京、鄭州、南昌等地增調38組列車支援京廣南段。所謂親幫親，鄰幫鄰，不僅在人與人之間，在省與省、地區與地區之間同樣適用。
　　保證各級信息暢通也非常重要。中央成立了抗擊雨雪災害信啟、管理小組，交通部也建立了24小時路況交通信息實時發布系統，避免因信息的不暢貽誤抗災救災進程。除此之外，中央財政也為災區提供了大力的支持，下撥3.3億元應急救災款，還將提前下撥17.5億元用于這階段的救災工作：部隊也調集了21.9萬件棉衣、41.9萬件棉被緊急運往受災地區：全國總工會籌措了1000萬救災資金，各機構組織都充分利用幫扶平臺積極協助救災工作。
　　國家糧食局有關負責人2月2日在接受媒體采訪時說，要繼續做好最低收購價糧食和中央儲備玉米的跨省移庫工作，改善糧食庫存布局。鐵路、交通部門將在以往大力支持糧油運輸的基礎上，進一步加大東北等主產區糧食外運力度，積極支持銷區到產區采購糧食，充實銷區庫存，為災后市場調控打好物質基礎。
　　
　　地方：抗災主戰場
　　
　　在這次抗擊雨雪冰凍天氣的戰役中，各省市都采取了很多行之有效的應急管理措施：
　　湖南為滯留在本省高速路段上的車輛贈送桶裝汽油，省財政買單，并對滯留在車上的人員就地安置，由所在市州無條件安排住宿；
　　上海鐵路局加強調度，要求列車到站后就地檢修、“立即折返”，在確保安全的前提下做到30分鐘內發車；
　　廣州市對滯留旅客實行分區安置。指導他們分塊候車，再分流進站，避免引起擁擠或踩踏事件；
　　武漢市通過互聯網、通信網、小靈通短信、號碼百事通、10000客戶服務中心等渠道，為政府和市民免費提供抗災信息服務，及時發送雪災預報、道路交通、市政通告等公共服務短信4000萬條，另外，在全市設立700個社區供暖點，使家里沒有暖氣的人們到集中供暖點取暖，組織志愿者幫助空巢老人買菜，減少老人出行的危險；
　　杭州市將滯留人員集中安置在市體育館內，不僅提供姜湯、熱粥、方便面等食品，還奉上歌舞小品的節目，緩解人們焦慮、緊張的心情：
　　貴陽市各大醫院特地開設了緊急救助區，專門救治因寒冷和滑倒入院的病人；
　　江西九江市交警支隊緊急調運200個“水馬”路障，為進入潯陽大市場運送蔬菜的車輛開辟一條安全暢通的“綠色通道”；
　　天津雖不是受災地區，但為了保證急需的電煤和農產品運輸更暢通、快捷，也為運輸電煤和農產品的船舶專門開辟了“綠色通道”，確保這些船舶能優先進出港、優先靠離泊，優先裝卸貨。
　　國務院應急辦專家組組長閃淳昌在接受采訪時表示，我國突發事件應急管理體制具有“統一領導、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的特點，地方仍是抗擊災害、應對突發事件的主戰場。
　　
　　新生應急體系遭遇挑戰
　　
　　2月1日，在國新辦的新聞發布會上，有法新社的記者提出我國啟動應急機制不夠迅速、對事態嚴重性估計不足等質疑。客觀地來看，應對2008年南方冰雪災害，雖然從中央到地方都積極應對，但在應對此類重大突發事件時仍存在經驗不足、準備不充分等問題，在完善突發公共事件應急及預警機制方面，我們仍存在諸多漏洞。
　　2007年11月1日，《中華人民共和國突發事件應對法》正式施行；全國統一的氣象預報、預警信號系統也不斷完善，但從積極預警到果斷應對之間似乎還缺少一步。有分析人士說，2008年初南方冰雪天氣的第一個天氣預警信號于1月12日發出，當時中央氣象臺以及廣西、安徽等省市氣象臺都預報了天氣異常現象，但在氣象部門發出預警信號后，針對各行業、各部門的專門響應措施沒有及時到位。應對突發事件的經驗不足，不能敏捷啟動突發事件應急管理機制，某種程度上加劇了冰雪災害的影響范圍及程度。
　　此外，應對突發事件時，各部門責任不夠明確，分工不夠明晰，這給統籌協調，迅速反應帶來了一定的困難，同時，各省市孤軍奮戰，缺乏有效聯動、互援機制。其實南方地區應向北方各省借鑒應對雪災的方法和經驗，加強南北合作力度。此外，各級應急辦普遍缺乏現場指揮、調度的權力和能力，資金投入較少，也缺乏訓練有素專業人員，應急辦的工作更加靠近值班室的值守應急，信息匯總，缺少統一指揮、跨行業調度、綜合協調的功能：最后，社會廣泛參與應對工作的機制還不夠健全，公眾的自救與互救能力還不夠強。
　　1月10日左右，當南方各省下起第一場大雪時，幾乎沒有人意識到今冬的雪強度會這么大、持續時間會這么長、危害會這么嚴重，起初人們甚至很欣喜，因為多年都沒見到這么大的雪。然而當人們意識到災害的嚴重性時，已經錯過了最佳的救援以及應對時機，一場雨雪冰凍災害最終讓全社會措手不及。過于依靠常規經驗判斷異常天氣，也是后期災害影響不斷擴大的一個直接原因。
　　雪災破壞了南方大量電網，很多高壓電塔因負載過重而紛紛倒塌，湖南、貴州等地的電網幾乎遭受了毀滅性的打擊，而且沒有可替代的應急供電方案。國家電力監管委員會總監、新聞發言人譚榮堯在2月5日國新辦新聞發布會上表示，高壓電塔倒的比較多是因為這次罕見的雨雪冰凍氣候超過設計標準，使得鐵塔的垂直荷載和縱向張力大大地超過了它設計的能力。
　　此外。南方地區的地下水管質地脆弱且埋得過淺，很多水管凍裂，居民生活用水無法得到保障；南方很多省市連專業的除雪除冰設施都沒有，人們依靠簡陋的鐵鏟撬子等工具一點點地打碎厚厚的冰層，除雪效率低下致使路面受阻情沉遲遲得不到緩解：南方大多數車輛的輪胎也無法在適應在如此冰凍的路面上行駛，各地更缺乏足夠的防滑鏈等防滑設備，司機也少有雪地行車的經驗，導致交通事故頻發：雪災還使得物資供應空前緊張，肉類、蔬菜等價格出現較大規模的漲幅，煤電供應頻頻告急，取暖設備時間被搶購脫銷：趁“災”打劫、發“災難”財的事件也有發生……
　　這些都暴露了我們防災意識薄弱、對災害形勢估計不足、基礎設施建設尚不完善等弱點，很多職能部門也沒有及時啟動應對措施，初期甚至抱有僥幸心理，沒有做最壞的打算，也就沒有做最充足的準