部委突擊花錢　撓頭“天書預算”

　　在2007年最后兩個月中，中央部委需要花掉3000億—4000億元才能完成今年的預算支持。財政部高官直言某些中央部委上報的撥款申請無異于“編天書”。
　　
　　中央部委需要準備一場 “花錢大競賽”。在2007年底前僅剩的兩個月中，他們需要花掉3千億到4千億元人民幣，以完成年初財政部批準給他們的預算支出。因為在之前的9個月多中，他們只花掉了總預算的6成多資金。
　　財政部警告說，如果他們不能如期按年初預算花掉這些錢，那么在編制2008年的預算支出時，也許就不會再撥給他們那么多錢了。目前，2008年的預算編制已經開始。
　　
　　這是中國中央財政體系的一個老問題了。在國家審計署歷年的審計報告中，一些中央部委未能按時完成年初預算支出的案例屢見不鮮。
　　但從現在開始，那些總是完不成年初預算的部委，可能在下個年度無法再從財政部要到更多錢了。財政部正開始以前所未有的努力試圖改變這個痼疾。在一個月前的一次內部會議上，財政部高官直言某些中央部委上報的撥款申請無異于“編天書”。
　　中國社科院財貿所馬蔡琛博士說，一直以來，財政部的預算改革都更側重編制方面，對預算執行效果如此重視還是第一次，未來一段時間內預算改革將開始側重于預算執行。
　　
　　錢太多？
　　
　　“如果項目資金根本支不出去，財政為什么要給資金呢？”一個月前，財政部副部長朱志剛在加強中央部門預算執行管理專題會上說，科技，醫療衛生、環保等與老百姓密切相關的預算，執行情況最差。
　　朱志剛認為，支出進度慢可能有兩個原因，一是在執行中存在大的問題，二是預算多給了。
　　一位財政學者認為，確實不排除有些部門為了多要財政資金，預算安排一些不具備可行性或沒有認真論證的項目，審批后，卻發現項目根本無法執行。
　　“重分配、輕管理”的理財觀念和行為，是導致執行進度緩慢的根本性原因，財政部官員認為，對預算分配的重視程度和對爭取到項目資金用的功夫超過90%，而對如何使這部分資金發揮出效益用的功夫不足10%。
　　據悉，2006年，財政部統計中央各部門年終結余資金，竟然有574億元之多，其中項目支出結余537億元，占全年項目支出預算的15.6%。
　　“時間過去2/3，預算才執行了一半”，朱志剛說。
　　從6月開始，中央各部門開始擬定部門的支出進度計劃，動員所有相關單位，盡快安排各項工作。農業部在兩個月時間內共發了七份文件，督促部署事業單位加快項目支出進度。
　　目前，各部委三季度支出進度數據還沒有完全統計完，但農業部財務司相關人士對記者說，農業部進度大概在60%多，沒能達到財政部的要求。以上這位人士解釋，主要是因為預算執行既要加快進度又要保證資金使用安全，兩者兼顧工作難度很大。
　　據悉，農業部2007年預算110多億，這意味著，四季度他們將花掉40個億的支出才能完成預算。這里還不包括今后的追加支出。
　　“壓力非常大，想快快不了”，國家林業局發展計劃與資金管理司官員非常著急。三季度國家林業局也沒有完成目標進度，主要是因為基建項目拖后腿。基建項目審批環節多，還要組織招投標，前面的一環沒完成，后面工作也無法進行。
　　支出進度慢不僅影響財政資金的效率和效益，他留下的一個痼疾便是各部門逐年壯大的財政結余資金。到2006年底，各部門財政撥款結余資金比上一年度增加10%，有的部門結余資金占當年財政撥款的近50%。
　　發改委宏觀經濟研究院財政金融研究室研究員劉國艷說，支出偏慢跟結余常年累積有關。今年還在做去年的項目，花去年的錢，必然會影響當年項目工作的開展。
　　朱志剛的講話也驗證了這一點，他說，支出進度慢的部門基本上都是往年項目支出年終結余較多的部門。
　　劉國艷認為，大量結余很大程度上跟超收收入有關。近年中國財政超收幅度大，為了達到收支平衡的預算效果，有超收就有超支。各部門形成了年底追加支出，突擊花錢的情況。
　　國家環保總局一直都是上半年用上一年的結余資金，本年度的預算資金下半年才開始用。
　　9月19日，財政部召開加強中央部門預算執行管理專題會，表明如果不完成目標進度，2008年預算不再增加新的項目預算或者按照今年實際執行情況安排預算。
　　朱志剛在此次會議上言辭犀利，針對某些部委預算編制和執行中存在的編天書、夸大項目規模等問題提出警告。
　　財政部的強硬讓很多部門開始緊張，在轉發財政部《關于加快預算執行進度的通知》時，很多部門自行規定了更快的支出進度目標。國家氣象局發出通知，如果不能完成目標明年預算將核減10%到20%。
　　
　　怎么花？
　　
　　突擊花錢顯然不是最好的選擇。“這很容易造成大量財政資金的浪費，一個月要花11個億，那只能攤派，或者提高支出標準、檔次”，劉國艷對此做法表示擔憂。
　　馬蔡琛也認為，解決支出進度，不是一個能用機械的指標來實現的。有部門如果到年底僅完成80%，其余20%是因為預算編制不科學或原來的項目方案有問題，這時就不能刻意追求預算進度完成100%，這是對預算執行過程中實事求是的調整，是對“納稅人”負責任的表現。
　　他說，這個辦法容易導致項目的論證不充分，急于把錢花出去，造成突擊花錢，可能會造成一定的負作用。
　　財政部一直希望能夠更好地完成預算。早在6月份，2008年的預算就開始編制了，這也是歷年來最早的一次。而在預算改革前，編制預算的時間只有4個月。在當時的預算編制部署會議上，財政部官員說，近兩年預算編制時間不斷提前，今年達到9個月，目的就是為了讓各部門抓支出進度的同時，更好的編預算。
　　預算執行慢，跟中國預算編制的時間點也有關系，由于預算經過人大批準要等到兩會之后，層層下撥后，到基層單位執行的時候已經是4月份。
　　這也是各部門反響最強烈的一個問題，很多部委認為因為一季度不能做項目支出，影響了全年的預算執行時間。
　　為解決問題，財政部在8月份的人大常委會上提出，建議全國人大授權財政部按上年支出數的四分之一左右預撥1-3月項目支出資金。目前此事財政部與全國人大正在溝通中。
　　教育部財政司正在細化一些重點項目的方案，希望能通過批準，提前獲得項目資金。
　　一位不愿透露姓名的學者說，中國預算改革已經進行了8年時間，還有如此多的問題和頑疾，應該值得思考。他說，部門預算改革并沒有結束，還要繼續，只是下一階段中央和財政部門需要下更大決心沖破一些利益格局，使財政預算具有可持續性、穩定性和透明性。
　　
　　點評：
　　財政部更重視預算執行是進步，部委年底突擊花錢不應該。中央部委“天書式預算”實質是對公共財政的一種變向侵占，比這些判斷更重要的是確立預算違規行為的法律責任，并真正問責，這才是預算改革應該追求的路向。
　　
　　（摘自：《經濟觀察報》 編輯：蔡文清）