安徽農房“革命”

　　安徽正試圖將數量龐大的農房從資產轉化為資本，提高農民融資能力。
　　
　　
　　“我們農民的房子也能辦房產證，抵押貸款嗎？”
　　4月19日，安徽省宣城市宣州區水陽鎮某村村民楊某半信半疑，楊某給記者出示的集體土地使用證，落款日期為1992年，但并未登記辦理房產證。
　　楊某的“無知”并不足為奇。因為“這個事情實際上是我們冒著風險在干”。4月17日，宣城房管局有關負責人語氣焦灼的背后，安徽小崗村30年前“包產到戶”的“冒險”之舉似乎宛若眼前。
　　30年后，同樣是一個“冒險”的改革舉措，安徽試圖將數量龐大的農房從資產轉化為資本，提高農民融資能力，這將是農村生產力的新一輪大解放。
　　創新者公開了革新之舉，又小心翼翼不愿“露面”。
　　4月8日，安徽省建設廳官方渠道發布將試點農房產權登記流轉制度，地方金融監管部門、各路媒體立即高度關注。但安徽省建設廳十分謹慎，辦公室負責人以時機尚不成熟為由，婉拒了本報記者在內的多家媒體的采訪要求。
　　微妙的背后隱藏著一項“冒險”的制度化創新。
　　
　　試點
　　
　　近日，本報記者奔赴安徽省宣城市宣州區基層鄉鎮，調查當地先行先試的農房發證、流轉和抵押貸款等相關情況。
　　早在11年前，安徽省宣城市房地產管理局(下稱宣城房管局)已開始探索集體土地房屋權屬登記發證(又稱農房登記)工作，并試圖將農房流轉與交易管理制度化。
　　本報記者獲取的一份內部資料顯示，2003年至2007年，宣城房管局共辦理農村房屋轉讓884起，轉讓額5692.53萬元；同期，宣城房管局共辦理農村房屋抵押貸款7729起，抵押貸款額約為5.02億元。
　　
　　“目前，幾個地市在做前期準備，包括馬鞍山、安慶、淮南等市。”4月11日，一位接近安徽省建設廳的知情人士透露，“試點可能放在宣城市宣州區下面的村鎮，聽說當地已經做了兩三年，貸款好幾個億，沒有出現一筆不良貸款?！?br/>　　此言不虛。“在宣州區的一些鄉鎮，街道上70％至80％的商住樓都抵押在信用社?！?月18日，宣州區農村信用聯社副主任董欽德告訴記者，截至2008年3月末，該聯社包括集鎮和市區以商住樓為抵押的貸款余額為5.86億元；而且“最近5年發放的這些貸款幾乎沒有損失”。
　　“農村具有一定商業價值的房子，主要是在公路旁邊和中心村，這些房屋所有人都找我們幫他們辦證?！?月17日，宣州區某鎮政府主管城建的人士告訴記者，而且信用社也愿意發放以這些門面房作為抵押品的抵押貸款，“絕對有，而且多的很”。
　　本報獲得的內部材料顯示，2007年，宣城市鄉鎮集體土地房屋抵押1628宗，抵押額1.79億元，宗均11萬元。當年，宣城房管局還辦理集體土體房屋轉讓280起，轉讓額1701萬元，轉讓面積3.62萬平方米。
　　實際上，宣城房管局農村房屋登記的試點從1997年就已開始，此后，逐步實現制度化、規范化管理。2004年至2005年度，該局還被安徽省建設廳作為全省農村房屋發證工作的試點市。
　　而在試點初期，宣城房管局一度感到困難重重：一是農村房屋登記工作法律、法規依據缺乏，特別是農村房屋的流轉受到嚴重制約；二是主要試點所在的宣州區原31個鄉鎮中29個鄉鎮沒有基層房管所。
　　對此，宣城房管局首先從抓機構設置入手，其中，在各鄉鎮政府成立“房屋產權登記發證辦公室”(簡稱“發證辦”)，與城建辦合署辦公，實行“兩塊牌子，一套人馬”，并確定專人負責辦理。
　　其次，在登記范圍上，宣城房管局規定鄉鎮國有土地范圍內的房屋，只要產權清楚，土地來源合法，應依法列入房屋產權登記發證范圍；集體土地范圍內的房屋，參照國有土地范圍內的房屋產權登記辦法，本著“農民自愿”的原則，凡主動申報登記的，應積極做好服務工作。
　　近年來，宣城房管局市場產權監理處平均每天受理鄉鎮(含集體土地)各類登記約30起以上，考慮到部分鄉鎮路途較遠、交通不便等因素，還專門開辟了農村房屋登記快捷通道。其中，房地產抵押登記必須當場辦結。
　　截至2007年底，宣州市共核發農村房屋產權證9256本(戶)，發證面積122.36萬平方米。
　　但是，登記發證只是第一步，農村房屋轉讓和抵押登記的有效開展，是能否全面開展農村房屋登記工作的關鍵所在。
　　為規避流轉、抵押方面的法律障礙，宣城房管局開展了與土地管理、金融、鄉鎮政府、村委會等多個部門的協調工作。
　　其中，宣城房管局協調村鎮規劃和土地管理部門，對農村中心村和沿公路兩側具備經營條件的房屋在用地和規劃審批時，房屋設計用途明確界定為商住性質。這樣一來，就可以規避農村房屋，特別是農民的住房不能上市抵押的限制，活躍農村房地產市場。
　　宣城房管局在一次經驗交流中表示，上述管理辦法行之有效，“至今未發生一起行政訴訟，也很少遭受投訴”。
　　宣城試點引來省內外的關注。安徽省內先后有半數以上的省轄市和部分縣前往宣城市考察學習；四川成都、湖南常德等房地產管理部門也聞訊趕來調研。
　　就在本報記者前往宣城采訪之前，安徽省建設廳廳長倪虹于4月5日率團赴宣城市調研，倪虹表示，“積極爭取在宣城試點的基礎上逐步向全省推廣”。
　　
　　冒險
　　
　　雖然宣城試點備受各方推崇，但宣城房管局對媒體的采訪請求一概謝絕。
　　由于目前農房登記發證與交易管理工作，“尚處于探索摸索階段，很多東西不便公開談?！?月17日下午，宣城市房管局辦公室一位負責人說，而且“政策能夠突破到什么程度，我們還不清楚”。
　　宣城房管局的對外口徑與此前安徽省建設廳如出一轍。前述安徽省建設廳辦公室有關負責人告訴記者，目前安徽省建設廳房產處正在制定集體土地房屋登記管理辦法，并征求金融、土地等部門的意見。
　　“關鍵這個辦法里面有無突破?！币晃恢槿耸客嘎?，正因為此事涉及到多個部門，所以比較敏感。
　　本報記者通過多個渠道了解到，探索者之所以直言自己是“冒著風險在干”，確實因為在法律、政策等多個維度存在風險因素。
　　首先是法律障礙。目前，除《擔保法》第三十六條規定，鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押和法律、法規允許集體經濟組織成員(村民)之間的房屋買賣外，其他方面的流轉問題一直是法律的禁區。而我國《土地管理法》第63條規定：“農村集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。
　　一位業內專家指出，由于存在法律障礙，作為主管部門，宣城房管局自然無法有效避免因行政行為不當而引發的行政復議或行政訴訟案件的發生，無法規避房屋轉讓、抵押登記等因操作不規范和工作不嚴謹帶來的風險。
　　其次，前述專家還表示，全面解禁農村房屋流轉可能會觸及農民基本生活保障，影響社會穩定。
　　目前，我國農村社會保障體系尚未全面建立，農民房屋及其項下的宅基地使用權是農民基本生活保障和安身立命之本，農民一戶只有一處宅基地，一旦失去住房及其宅基地，將會喪失基本生存條件，造成農民流離失所，影響社會穩定。
　　業內人士指出，出于上述擔憂，《物權法》對解禁農村房屋流轉并沒有實現突破。另外，一旦解禁，有可能引起部分城鎮居民因買不起城市住房，轉向農村購房，甚至引發強勢集團大量收購農村房屋，侵犯農民利益。
　　此外，由于集體土地房屋流轉存在法律障礙，宣城市有關部門對房管局開展農村房屋登記難以統一思想，當地政府也難以出臺規范性文件。
　　4月5日下午，宣城房管局向前來調研的省建設廳建議，從農民根本利益出發，從促進新農村建設出發，積極爭取安徽省政府出臺全省農村房屋登記的地方規章，統一全省政策，為房地產管理部門實施這項工作鋪平道路。（摘自：《21世紀經濟報道》2008年4月28日編輯：蔡文清）
　　
　　點評：黨的十七大已經把建設城鄉一體的社會保障體系作為經濟社會發展的重要目標之一。如果說農村社會保障體系的最終建立使農民擺脫了“養兒防老”和“種地養老”的困境，那么，真正賦予農民房產財產權的全部要義，促進農村完整融資體系的完善，將可以使農民有機會成長為真正“自足自立”的“強勢”階層。這對中國和諧社會的建設意義重大。安徽的此場“農房改革”因此也就具有了極具價值的符號意義。