我國農村村民民主實踐存在的主要問題與對策

　　摘要：文章運用政治學與社會學知識，將農村民主選舉放在村民自治的框架下分析。提取在村民民主實踐中典型存在、具有現實意義的關鍵問題加以研究，從經濟發展、結構調整、環境改善、制度創新和意識增強等層面著重于應對措施的探討。以期推進農村民主的發展與完善。
　　關鍵詞：農村；村民自治；民主；選舉
　　
　　2007年，黨的十七大報告把發展基層民主、保障人民享有更多、更切實的民主權利作為一項重大任務加以提出，該表述與2006年中央關于農村問題的一號文件一起構成指導我國農村發展的重要綱領，勾勒出社會主義新農村的建設藍圖。這意味著新農村建設不應只是對村莊基礎設施的改善，更應涵蓋基層組織的創新和村民民主實踐的完善。本文針對若干關系到村民民主實踐前景的重要問題，加大應對措施的探討，以期推進農村基層民主在動態中的發展與完善。
　　
　　一、村民自治與農村民主
　　
　　對于目前以村委會選舉為主的村民民主實踐，學術界存有不同觀點。有人將其譽之為“農村改革的三項偉大成就之一”，也有人看到“草根民主”在農村社會環境下的發展限度。事實上，對于村民自治與民主選舉的理解必須在宏觀政經體制的背景下，從村民自治本身的運作過程和遭遇村民自治的鄉村社會自身性質出發進行考察，才能得出比較可靠的結論。1980年，以廣西宜山縣冷水村為代表的第一批民主選舉產生的村委會，是村民們出于維持社會秩序的需要自發行為的結果。1982年憲法正式確定村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位。1988年，《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布，村民自治進入較為規范的普遍試行階段。可見，村民選舉制度的最初設計并非以民主化為動力，而是主要為了解決鄉村公共組織癱瘓與權威缺失的問題。但是伴隨村民自治制度的發展，定期舉行的民主選舉不僅演變成村民民主實踐的試驗場，還為我國的民主化進程提供了豐富土壤。
　　
　　二、村民民主政治實踐存在的主要問題
　　
　　(一)民主選舉的儀式化
　　“選舉原本是反映民意的一種有力工具，但在實際的操作中，卻在一定程度上變成了一種儀式。”在很多地區，民主的承諾仍然被各級官員掌控，他們很少顧及選民的感受，只期望迅速走完選舉過場。某些鄉鎮政府還對選舉進行有組織的操控和干涉，只為增大內定者當選的幾率。官方委派的選舉觀察員也基本上流于形式。在此情況下，選舉結果多是原任村干部留任，落選者也是鄉鎮原本準備撤換之人。這種形式化的選舉使村民對自己選票的實際效力產生懷疑，認為“選來選去都是這些人”。一些村民對候選人缺乏了解，從眾心理嚴重，“哪邊風強往哪邊倒”，投票帶有盲從性。還有村民具有厭選心理，主動放棄自己的權利。這些因素又進一步造成內定候選人當選，村民政治效能感弱化，形成民主選舉儀式化的惡性循環。
　　
　　(二)民主選舉的宗派化
　　宗派化指宗族勢力在村莊復活以及選舉中的地域之間的動員與競爭。鄉土中國的社會結構使選舉具有濃厚的鄉土裙帶關系。在同姓聚居的村落，選舉在一定程度上被家族勢力操縱，宗族感情促使村民在投票時考慮的不是候選人的能力，而是血緣、家族和房頭關系。在宗族勢力已漸衰落的村莊，選舉又具有地域競爭的特征，村民往往將票投給本村的候選人。這是因為，自然村內尚留有傳統中國“熟人社會”的某些特征，村民相互知根知底，有著共同的地域利益。而作為選舉單位的行政村，是政治規劃的產物，缺乏共同的生活空間，村民之間不完全熟悉，只能稱為“半熟人社會”。地域因素就成為影響選舉結果的重要一維。當村民不僅有強烈的地域意識，而且宗族因素也圍繞地域分布時，地域因素便與宗族因素結合，成為決定選舉結果的重要力量。
　　
　　(三)民主選舉的私利化
　　有些村民在選舉時容易被利益誘惑，漠視村政公益，誰給的好處多就選誰。由于賄選黑幕容易被選舉形式的民主性所遮蔽，不記名投票也能增加受賄方的安全感，賄選這種低風險、高回報的“交易”，成為選舉中最常見的違法現象。有的候選人一張票出價300元，有的候選人連續一周請選民吃飯，更有候選人以平分集體土地征地款的許諾來誘導選民。賄選風氣在農村揮之不去，有學者憂慮，在財富力量向村民選舉滲透的過程中，村民的民主實踐之路是否會出現偏向?有沒有產生“黑金政治”或“富人政治”的可能?
　　
　　(四)民主選舉的無序化
　　有些地方官員消極應付選舉，隨意簡化程序，對違規行為聽之任之，負責組織選舉的村民選舉委員會多處于不作為狀態，導致選舉過程混亂失序，選民登記不規范、投票人數不足法定標準、“一人多投”、“唱票計票有誤”、“委托投票出錯”等問題，甚至出現工作人員單獨拎票箱、填選票的現象。組織工作無力還會導致村民非制度化參與行為突出，一些競選者利用黑惡勢力盜搶選票、偽造選票、強迫村民投票，一旦落選就砸票箱、毀選票，肆意破壞選舉現場，使選舉久拖不決。此外，相關法律和政策過于籠統、涵蓋不全，在選舉中難以操作的狀況也增加了選舉無序化的發生幾率。
　　
　　(五)民主內涵的選舉化
　　選舉是最具標志性的民主活動，但民主不僅僅是選舉。談論農村民主，不能只關注民主選舉而忽視民主決策、民主管理、民主監督等民主內涵的實現。即便在選舉進行得比較順利的地區，村民的民主權利也很難得到充分行使，民主簡化為單薄的民主選舉。首先，村民會議與村民代表會議流于形式，村政賬目混亂不清，許多村干部把權力變為自我謀利的工具。此外，村民自治制度明確規定，村委會不是鄉鎮政府的下級機構。但在當前的國家與社會關系下，選舉產生的村干部卻只對上負責不對下負責，在某種程度上變為鄉鎮在村里的政治代表。其次，村黨委的法律地位明確高于村委會，兩委關系難以理順，干擾了村民對民主的理解。在此背景下，即使農村的民主選舉能做到完全的自由、公正，村民的民主自治也與民主的真實含義相距甚遠。
　　
　　三、解決村民民主實踐問題的對策探討
　　
　　以上問題在很大程度上是國家與社會各種深層次因素共同作用的結果，因此，有效的解決辦法不能只停留在提高村民民主素質方面，應從農村民主實踐活動所涉及的各個層面著手，探討一套行之有效的長久對策。
　　第一，大力發展農村經濟，提高農民生活水平，解決民主實踐中物質層面的問題。民主，作為上層建筑，必然受制于民主主體所處的經濟地位。調查表明，那些沿海地區、城市周邊或外出打工的村民，因參與過市場經濟，其民主觀念更濃厚，民主素質更強。在經濟落后的村莊進行的選舉，可能組織良好，卻更趨向于儀式化，更依賴于上級官員的個人素質，具有偶然性。在農村培育現代經濟的生長點，既可以為民主議政提供基本物質保障，也能夠推動村民對民主權利的普遍渴望。因此，發展經濟是培育民主的核心一環。
　　第二，促進行政村內部的經濟聯系與社會結構的分化，推動農村自主聯合體與利益群體的發展，解決民主實踐中結構層面的問題。村民選舉涉及到民主的觀念，更是利益的調整和博弈。在當前的農村社會，村民多是毫無組織的零散個體，缺乏結構性的利益因素，難以形成總體的政治意愿和政治力量。只有改革才能使農村的經濟社會結構發生分化，各種利益需要在基層組織里有所體現和表達，才能在農村傳統的行政化組織和血緣化組織之外建立各種功能團體和利益組織。當村民們不再是“原子化”的個體，而能結合在成千上萬的現代組織之中時，村民的民主實踐才具有真正的載體，農村民主才不再是被賜予的民主。
　　第三，理順鄉鎮政府與村民自治組織的關系，理順村黨委與村委會的關系，解決民主實踐中政治層面的問題。村民民主實踐過程中的某些困境是由于代表國家力量的基層政府尚不能適應與自治組織的新型關系，鄉鎮政權出于自身利益的考慮，存在嚴重的短期政府行為。嚴密組織關系下的村黨委也可能利用自身地位輔助貫徹上級黨政部門的特殊要求。因此，首先要理順鄉鎮政府和村民自治組織的關系，劃清二者的職權范圍，在有條件的地區試行鄉鎮長直選，建立相對寬松的鄉村關系。其次，要理清村黨委和村委會的關系，把處理具體村務的權力交給村委會，讓村委會真正享有村務的決策權和執行權。在行政村內試行“黨政合一”制度，鼓勵村黨委的負責人競選村委會主任，對競選不成功者予以撤換。
　　第四，繼續完善可以有效保障村民民主實踐的制度與程序，解決民主實踐中技術層面的問題。首先，豐富自治與選舉的法律法規，彌補政策空白點，令村民自治的全過程都有法可依，有章可循，使民主權利落實于細節中。其次，健全選舉觀察員制度，鼓勵民間選舉觀察團的參與，采用多種監督手段，確保選舉公正、有效。最后，設立選舉仲裁機構，專門處理選舉中出現的爭議和糾紛，確立有關選舉的訴訟救濟制度，維護民主的尊嚴。完善民主選舉程序，使選舉逐步制度化、規范化、法制化，是保證村民民主權利不受侵害的有效途徑。
　　第五，發展教育，提高村民的民主意識和文化素養，解決民主實踐中個體層面的問題。通過發展農村的教育和科技事業，提高全體村民的科學文化素質。要發揮教師、學生和志愿者的作用，組織村民學習相關法律和工作文件，對村民進行關于政治活動的方法和技能的培訓，增強村民政治參與能力。還要加大教育和宣傳力度，根除官貴民賤、宗法血親的舊思想，普及平等、公正、權利、參與的民主觀念，激發村民的家園感、愛國心和公共責任意識。發揮學校在青少年政治社會化中的基礎作用，為農村民主化進程的延續打好基礎。
　　此外，政府還應珍視、鼓勵、保護與總結農村基層自發出現的民主實踐的創新形式，使其制度化并得到逐步推廣。村民自治制度同家庭聯產承包制一樣，是億萬農民的制度創新。村民的民主熱情和參與程度正逐漸提高，他們在選舉的制度空間里努力爭取自己的民主權利。現已被普遍推廣的“海選”方式就是吉林省梨樹縣村民的一次制度創舉，南方某些地區新出現的“組合競選”、“公推競選”等選舉模式也有進一步發展的可能。雖然這些創新形式在細節上還值得商榷，但其所顯示出來的生機與活力足以引起人們的重視。
　　不能從短期、單一的視角來看待村民的民主實踐活動，而要將其放入我國現代化的特定背景和整個改革過程中加以分析，才能理解農村民主的效果和價值，也才能更好地認識目前存在的一些問題。農村政治中的民主性正在不斷增長，民主實踐所暴露出的問題也成為不斷完善制度的動力。雖然解決這些問題的對策大多不可避免地帶有滯后性，但正是這種制度的彌補才能逐漸尋求解決民主困境的渠道。在以經濟發展、結構調整、環境改善、制度創新和意識增強為切入點推動民主的同時也要看到，民主實踐是最好的民主教育。民主是一個學習的過程，應該給村民足夠的時間，讓他們在民主實踐中，在享受民主收益的過程中，增加民主意識，規范參與行為。對于農村民主問題，政策爭論固然重要，但實際調查是解決問題的基礎，希望有更多學者參與其中，做出有建設意義的基礎性研