論農民工權益的保護

　　摘要：農民工問題事關我國經濟和社會發展全局。解決農民工問題是建設中國特色社會主義的戰略任務。近年來，黨中央、國務院高度重視農民工問題。制定了一系列保障農民工權益的政策措施，并取得了明顯成效，但農民工面臨的問題仍十分突出。文章通過探討農民工權益法律保障缺失的深層原因，并結合《國務院關于解決農民工問題的若干意見》的有關規定。分析加強農民工權益保護的相應對策并提出立法建議。
　　關鍵詞：農民工；農民工權益；法律保障缺失；對策；立法建議
　　
　　一、農民工——一個特殊的社會群體
　　
　　農民工是我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現的一支新型勞動大軍。他們戶籍仍在農村，主要從事非農產業，有的在農閑季節外出務工，亦工亦農，流動性強，有的長期在城市就業，已成為產業工人的重要組成部分。農民工分布在我國國民經濟各個行業，在加工制造業、建筑業、采掘業及環衛、家政、餐飲等服務行業中已占從業人員半數以上。農民外出務工，為城市創造了財富，為農村增加了收入，為城鄉發展注入了活力，成為工業帶動農業、城市帶動農村、發達地區帶動落后地區的有效形式，同時促進了市場導向、自主擇業、競爭就業機制的形成，為改變城鄉二元結構、解決“三農”問題闖出了一條新路。返鄉創業的農民工，帶回資金、技術和市場經濟觀念，直接促進社會主義新農村建設。但是，農民工處于社會層次體系的底層，他們在城市生活中處于弱勢地位，權益屢屢受到侵害，諸如就業、培訓、休息、安全保障、子女受教育等權利都得不到有效的保障。“一個社會如果不能充分關注保障問題，特別是社會脆弱成員的保障問題，很可能要忍受破壞性不利后果的折磨。”農民工權益法律保障的缺失不能不引起社會的高度重視。我們要站在建設中國特色社會主義事業全局和戰略的高度，充分認識解決好農民工問題的重要性、緊迫性和長期性。
　　
　　二、農民工權益法律保障缺失的深層原因
　　
　　研究農民工權益的保護，必須剖析農民工權益法律保障缺失的深層原因。
　　
　　(一)歷史原因：城鄉二元格局
　　農民工是在我國特定環境下產生的。在計劃經濟時代，國家實行嚴格的收入分配制度和戶籍管理制度，這兩者實際上形成了城鄉二元格局。盡管這種二元格局在計劃經濟時代為社會的穩定和發展做出了巨大的貢獻，顯示了一定的優越性。但是隨著改革開放的不斷深入，這種二元格局的弊端愈加凸現。二元化的戶籍管理制度制約著人口的廣泛流動，特別是制約著經濟落后農村的農民向經濟發達城市的流動。城鄉二元格局在城市與農村之間形成不同的經濟結構，這種二元化的經濟結構拉大了城市與農村之間的經濟差距。經濟差距越大，就越能刺激農民涌向城市的心理，也越能加劇城鄉兩種秩序的對立。城鄉二元格局的對立秩序決定了農民工特殊身份的形成，農民和市民不同的利益觀念和價值觀念也決定了兩種社會群體的必然對立。
　　
　　(二)社會原因：維權成本高
　　德國法學家耶林認為，“權利，為達到此目標的手段就是斗爭。”農民工作為社會特殊的弱勢群體，當其權益被侵害之后，會為維護自己的合法權益而斗爭嗎?訴訟是農民工權益保障的法律底線，同時也是農民工最不愿意走的一條路。維權成本高是法律難以保護農民工權益的根本原因。農民工依法維權的代價到底有多大?據全國總工會不完全統計，到2004年11月中旬，全國進城務工的農民工被拖欠的工資約有1000億元。而為索回這1000億元欠薪，整個社會需要付出至少3000億元的成本。這是北京青少年法律援助與研究中心針對進城務工青年維權成本所作調查得出的結論。調查顯示，農民工討薪需付出四大成本：經濟成本、時間成本、政府成本、法律援助成本。接受調查的農民工平均討薪的綜合成本在3420－5720元之間。如果提供法律援助，則成本最少需要5000元，最高將超過9000元。而有的人在付出巨大成本后權利仍然得不到維護，或是處理結果不能彌補他們付出的成本。因此，即便農民工知道自己的權益被侵害，也不敢、不愿用法律途徑來為自己維權。有的農民工甚至選擇用暴力手段或極端方式來維權，如跳樓、爬塔吊等。這些惡性事件，不僅直接威脅著農民工、用人單位老板的生命財產安全，而且直接威脅著社會的公共安全和穩定。
　　
　　(三)自身原因：缺乏權利觀念
　　農民工自身素質的束縛也是其權益法律保障缺失的一個重要原因。農民工文化素質相對較低、現代法制觀念不強、自我保護意識淡薄，當其權益遭受侵害之后，由于救濟無門，只能自我承擔。缺乏權利觀念是農民工權益屢屢受損的重要原因，也是其難以接受現代法制思想、不能用法律維護自己權益的關鍵。當然，農民工權利意識的缺乏不僅僅是其個人的原因，法律保障的虛置也是一個重要方面。正如羅爾斯所說：“如果法律不能充分解決由社會和經濟的迅速變化所帶來的新型的爭端，人們就會不再把法律當作社會組織的一個工具而加以信賴。”
　　
　　三、農民工面臨的問題及對策
　　
　　近年來，黨中央、國務院高度重視農民工問題，制定了一系列保障農民工權益的政策措施，各地區、各部門做了大量工作，取得了明顯成效。但農民工面臨的問題仍十分突出，主要是工資偏低、被拖欠現象嚴重；勞動時間長，安全條件差；缺乏社會保障，職業病和工傷事故多以及維權問題等等。
　　2006年3月27日正式發布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》(以下簡稱《意見》)是中央落實科學發展觀，統籌城鄉發展、解決“三農”問題的又一重大舉措，對于切實保障廣大農民工的合法權益，進一步改善農民工的就業環境，引導農村富余勞動力合理有序轉移，推動社會主義新農村建設和中國特色的工業化、城鎮化、現代化健康發展，具有重大的意義。下面，結合《意見》的有關規定，從解決拖欠工資、勞動安全、社會保障三方面分析加強農民工權益的法律保障的相應對策。
　　
　　(一)拖欠工資
　　《意見》要求，要抓緊解決農民工工資偏低和拖欠問題，建立農民工工資支付保障制度。
　　1、嚴格規范用人單位工資支付行為，確保農民工工資按時足額發放給本人，做到工資發放月清月結或按勞動合同約定執行。勞動保障部門要重點監控農民工集中的用人單位工資發放情況。對發生過拖欠工資的用人單位，強制在開戶銀行按期預存工資保證金，實行專戶管理。
　　2、切實解決政府投資項目拖欠工程款問題。所有建設單位都要按照合同約定及時撥付工程款項，建設資金不落實的，有關部門不得發放施工許可證，不得批準開工報告。對重點監控的建筑施工企業實行工資保證金制度，加大對拖欠農民工工資用人單位的處罰力度，對惡意拖欠、情節嚴重的，可依法責令停業整頓、降低或取消資質，直至吊銷營業執照，并對有關人員依法予以制裁。
　　3、各地要嚴格執行最低工資制度，合理確定并適時調整最低工資標準，制定和推行小時最低工資標準。制定相關崗位勞動定額的行業參考標準。用人單位不得以實行計件工資為由拒絕執行最低工資制度，不得利用提高勞動定額變相降低工資水平。
　　
　　(二)勞動安全
　　《意見》要求，要依法規范農民工勞動管理，嚴格執行勞動合同制度、依法保障農民工職業安全衛生權益。
　　1、所有用人單位招用農民工都必須依法訂立并履行勞動合同，建立權責明確的勞動關系。嚴格執行國家關于勞動合同試用期的規定，不得濫用試用期侵犯農民工權益。勞動保障部門要制定和推行規范的勞動合同文本，加強對用人單位訂立和履行勞動合同的指導和監督。
　　2、各地要嚴格執行國家職業安全和勞動保護規程及標準，依法保障農民工職業安全衛生權益。企業必須按規定配備安全生產和職業病防護設施，要強化用人單位職業安全衛生的主體責任，要向新招用的農民工告知勞動安全、職業危害事項，發放符合要求的勞動防護用品，對從事可能產生職業危害作業的人員定期進行健康檢查。加強農民工職業安全、勞動保護教育，增強農民工自我保護能力。從事高危行業和特種作業的農民工要經專門培訓、持證上崗。發生重大職業安全事故，除懲處直接責任人和企業領導人外，還要追究政府和有關部門領導的責任。
　　3、用人單位要依法保護女工的特殊權益，不得以性別為由拒絕錄用女工或提高女工錄用標準，不得安排女工從事禁忌勞動范圍工作，不得在女工孕期、產期、哺乳期降低其基本工資或單方面解除勞動合同。招用未成年工的用人單位，應當在工種、勞動時間、勞動強度和保護措施等方面嚴格執行國家有關規定。對介紹和使用童工的違法行為要從嚴懲處。
　　
　　(三)社會保障
　　《意見》指出，要積極穩妥地解決農民工社會保障問題，依法將農民工納入工傷保險范圍，抓緊解決大病醫療保障問題，探索適合農民工特點的養老保險辦法。
　　1、各地要認真貫徹落實《工傷保險條例》。所有用人單位必須及時為農民工辦理參加工傷保險手續，并按時足額繳納工傷保險費。在農民工發生工傷后，要做好工傷認定、勞動能力鑒定和工傷待遇支付工作。未參加工傷保險的農民工發生工傷，由用人單位按照工傷保險規定的標準支付費用。
　　2、各統籌地區要采取建立大病醫療保險統籌基金的辦法，重點解決農民工進城務工期間的住院醫療保障問題。根據當地實際合理確定繳費率，主要由用人單位繳費。完善醫療保險結算辦法，為患大病后自愿回原籍治療的參保農民工提供醫療結算服務。有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本醫療保險。農民工也可自愿參加原籍的新型農村合作醫療。
　　3、抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與現行的養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本養老保險。已經參加城鎮職工基本養老保險的農民工，用人單位要繼續為其繳費。勞動保障部門要抓緊制定農民工養老保險關系異地轉移與接續的辦法。
　　
　　四、盡快制定《農民工權益保護法》
　　
　　農民工是活躍在城鎮和鄉村中最積極、最能干、最可敬的新生力量，他們在創造社會財富的同時也在塑造自己，已經與城市發展和居民生活、與農村繁榮和文明進步密不可分。社會各個方面都應尊重農民工、理解農民工、保護農民工。此外，還應盡快制定《農民工權益保護法》。依據現有的法律體系，農民工合法權益能夠得到一定的保護，但是適用法律法規比較分散，不系統；同時，農民工權益保護中的許多新問題還沒有法律法規涉及，成為法律空白點。例如，近年來，治理農民工工資拖欠取得了明顯成效，但還沒有從機制上徹底解決問題，前清后欠的問題還在發生。“清欠”工作轟轟烈烈，欠薪頑疾依然難除，原因就在于目前的“清欠”多是行政推動，沒有走上法制的軌道。建議國家專門針對農民工群體的特殊性及其在維權問題上的復雜性，盡快制定出臺《農民工權益保護法》，從根本上為農民工依法維權提供法律上、制度上的保